CULTURA DELLA LEGALITA' E TRASPARENZA AMMINISTRATIVA

DIECI PASSI AVANTI Comunicazione di Giuliano Palagi, Direttore Generale della Provincia di Pisa, al Convegno “Cultura della legalità e trasparenza amministrativa”. (*)

Una riflessione sui valori e sulle azioni nello scenario italiano Il ruolo degli enti pubblici e delle PA nella prevenzione e nel contrasto della corruzione e delle mafie è fondamentale. Le PA attuano le previsioni normative europee e del Parlamento nazionale, forniscono servizi a cittadini e imprese, costituiscono gli apparati organizzativi attraverso i quali amministrare e governare le comunità, sono gli agenti della spesa pubblica e i gestori delle entrate pubbliche. In particolare, gli enti territoriali rappresentano il fronte più avanzato delle PA italiane, in un duplice senso almeno. I servizi alle persone e alle imprese sono ambiti di competenza primaria per Comuni e Provincie, così come sono impegnati in prima linea nella realizzazione di opere e lavori pubblici. L’orientamento federalista comporta ulteriori spostamenti di risorse umane e finanziarie dal centro alla periferia e tutto questo rende particolarmente complessa ed esposta l’attività di Comuni, Provincie ma anche delle Regioni. Detto questo sui soggetti, una riflessione brevissima su legalità e trasparenza: sono due valori fondamentali, ma direi che oggi sono anche due termini ambigui. Contenuti nella Carta costituzionale e nel tessuto normativo di tante leggi, a volte affermano diritti, a volte li contraddicono, costituendo la premessa per l’affermazione di privilegi o interessi di parte, come ricorda spesso don Luigi Ciotti. Allora serve comprendere il senso reale e naturale dei due termini, legalità e

(*)con la collaborazione della Dottoressa Annalisa Libertella

trasparenza, perché una volta riconsegnate al loro vero valore, queste parole possano acquistare il giusto significato, il giusto senso, la vera forza e la vera capacità di azione. Nel suo ultimo articolo1 il premio Nobel per la letteratura José Saramago parlava del valore e dell’abuso delle parole, invitando a comprendere nella sua essenza il reale significato delle parole, invitando a farne un uso moderato perché ogni parola è pronunciata affinché non se ne oda un'altra [….] la parola non rivela. La parola maschera. Per questo occorre mondare le parole affinché la semina si trasformi in raccolto. Con questo Saramago intende dire che non bisogna usare le parole come accessori per abbellire un concetto e ancor meno per mascherare una incapacità di realizzare quello che le parole intendono. Il concetto invece deve servirsi delle parole per esprimere in maniera chiara e diretta quello che si vuole dire. Mantenere viva la cultura della legalità e della trasparenza vuol dire proprio questo: riflettere sul significato dei termini per poterli legare in modo appropriato alle azioni conseguenti. L’idea che la trasparenza e la legalità costituiscono fattori strategici nella possibilità di affermare solide politiche di sviluppo, richiede un coerente sforzo, da parte di tutti gli attori, perché tale proposizione trovi risorse e idee, per realizzarsi in azioni concrete. Il tema del “fare” per un’amministrazione locale è centrale. Affermare e consolidare una cultura della responsabilità e della trasparenza significa governare realmente e amministrare bene. Amministrare significa rispondere con i fatti alle esigenze legittime e fare fronte rispetto ai tentativi di infiltrazione e di corruzione. Le buone pratiche degli enti territoriali sono tante e il loro valore sta nella concretezza di azioni amministrative, di seguito coerente rispetto ai valori da tutti condivisi, ma a volte declinati in modo ambiguo o non attuati. Di questo vorrei parlare e per legare il giusto valore delle parole, dei valori alle azioni concrete, vorrei proporre un elenco di cose buone. Si un elenco di dieci cose fatte o di filoni di attività in corso nelle Pa, con due proposte finali di nuove azioni di responsabilità per prevenire la corruzione, contrastare le mafie e affermare una cultura della responsabilità. 1

http://www3.lastampa.it/cultura/sezioni/articolo/lstp/374088/

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1. Fare sempre confronti e regolare gli appalti sottosoglia: l'ente locale deve sempre dare la possibilità ad ogni operatore economico di presentare la propria offerta e di vederla valutata. Nei pochi casi esclusi (settori specifici ad affidamento diretto, come la forestazione) servono accordi quadro con le associazioni, una interpretazione seria dei casi e una valutazione di qualità rigorosa. Dove non previsto, i regolamenti, i bandi e i capitolati devono disincentivare quanto più possibile la scelta al massimo ribasso e privilegiare l’offerta economicamente più vantaggiosa, in quanto tal

criterio,

valorizzando

gli

aspetti

qualitativi

delle

offerte,

è

un

meccanismo idoneo a contrastare il fenomeno dei cd. “centri di interesse” o del collegamento sostanziale tra imprese. Regolare gli appalti sottosoglia aiuta le imprese sane e allontana i pericoli di infiltrazione. La Stazione Unica Appaltante regionale è una buona opportunità e un ulteriore segnale di trasparenza in una materia tanto delicata quanto soggetta ai pericoli di infiltrazioni quale quella degli appalti. 2. Acquisti On-Line, CONSIP e Mercato Elettronico: le fasi e il processo di acquisto di beni e servizi on-line avviene attraverso tutte le risorse e potenzialità messe a disposizione dai linguaggi informatici, a partire dalle forniture

d’ufficio

e

dai

servizi

finanziari.

Lo

strumento

messo

a

disposizione dal Ministero dell'Economia e delle Finanze per una migliore razionalizzazione degli acquisti on-line degli Enti Pubblici, attraverso la CONSIP, è il MePA (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione), che garantisce trasparenza, efficacia ed economicità delle procedure di acquisto di beni e servizi. Più specificatamente il MePA si occupa degli acquisti di valore inferiore alla soglia comunitaria, e gli enti vi possono accedere anche qualora le eventuali convenzioni con la CONSIP siano scadute. 3. Il valore della collaborazione: il sistema degli osservatori e l’assistenza ai piccoli comuni. L'osservatorio2 è utile sia al mercato pubblico che al 2

Osservatorio degli Appalti di lavori pubblici della Provincia di Pisa http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=37449&lang=it

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mercato privato. A questo proposito si propone di creare una banca dati degli appalti pubblici che contenga sia i dati relativi alle gare sia i provvedimenti autorizzatori comunali nei confronti dei privati a quella, per rendere più chiara e trasparente l'informazione al cittadino. Prevedere l’elaborazione di un Codice Etico degli appalti, per una attenta diffusione alla cultura della legalità, destinato alle imprese partecipanti alle gare d’appalto che ai propri dipendenti interessati al procedimento di gara. Nati prevalentemente come esperienze metropolitane e provinciali, occorre diffondere la loro presenza e strutturarli al livello più conveniente. Fondamentale è la possibilità di una maggiore collaborazione tra l'autorità amministrativa e l'autorità giudiziaria, per il monitoraggio delle violazioni e per la prevenzione delle infiltrazioni. Gli enti pubblici più strutturati hanno compiti fondamentali di assistenza, supporto amministrativo e legale, anche con momenti di formazione, nei confronti dei piccoli comuni; possono risolvere gli eventuali contenziosi e elaborare linee guida per gli acquisti. 4. Non perdere il filo: disincentivare sub-appalto e varianti in corso d’opera. 3Generano perdite e problemi all'ente, sia in termini economici che di tempo, in quanto tendono, per varie contingenze, ad aumentare la spesa per il servizio richiesto e i tempi di effettuazione. Progettare bene: questo deve prevedere tempi e costi giusti e qualora fosse necessario stabilire sanzioni per il contraente. In questo modo si garantisce sia la legalità che la trasparenza. 5. Lavorare bene sui tempi e modi di pagamento: non è l’anno zero. La velocità nei pagamenti delle PA4 fa muovere correttamente il mercato e toglie spazio all’intermediazione criminale per ottenerli. I dati italiani non sono buoni, ma migliorano, a partire dalle autonomie locali. Dal 23 febbraio 3

Regolamento per la distribuzione del fondo di cui all’art. 92 del D. Lgs. 12 aprile 2006 n. 163. Art. 3 - Ambito oggettivo d’applicazione Art. 4 - Costituzione e quantificazione per l’incentivazione alla progettazione ed alla pianificazione http://www.provincia.pisa.it/uploads/2011_03_9_09_24_46.pdf 4

Contributi Convegno Direttiva sui ritardati pagamenti http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41149&lang=it Articolo G.Palagi “La velocità di pagamento degli Enti Pubblici nel territorio pisano” http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41119&lang=it

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2011 è stata pubblicata la nuova direttiva comunitaria CEE 16/02/2011/7 sui

pagamenti

nella

Pubblica

Amministrazione

nelle

transazioni

commerciali5 che obbliga l'ente ad effettuare i pagamenti entro e non oltre 30 giorni. Stavolta sono comprese le spese per opere e lavori pubblici: la direttiva deve essere recepita negli ordinamenti dei 27 stati membri entro il 16 marzo 2013. E' prevista inoltre, a tutela delle imprese, una forte penalità nel

caso

in

cui

vengano

superati

questi

termini

temporali.

E’

un’opportunità, più che un problema, se gli enti adottano le misure organizzative e procedurali giuste, a partire dalla fattura elettronica e dal mandato informatico. Concentrare le funzioni di spesa6 per affari generali e semplificare le procedure: il primato delle misure organizzative su quelle normative. E’ la scelta organizzativa preferibile, in quanto potrebbe risultare sempre quella vincente per la buona gestione degli enti. 6. Risalire la china: storie positive nei rapporti con le banche e con gli intermediari finanziari per la gestione del debito per spesa di investimento.

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7. Gestione utile del patrimonio degli enti: non basta la diligenza del buon padre di famiglia. Tranne il patrimonio essenziale, dismettere il resto, con procedure pubbliche o con mandati a vendere, a seguito di evidenza pubblica, senza sconti e facilitazioni, con accertamenti di valore oggettivi e aggiornati. 8. Mail, PEC e non solo: anche in questo ambito, dalle norme individuato come il cuore della trasparenza, si può fare meglio. Oltre agli adempimenti sulla pubblicazione di atti, arrivare alla pubblicazione delle attività d’interesse per il personale e, soprattutto, per cittadini e imprese. Per quanto riguarda Mail e PEC, richiederli fin dal primo contatto e spiegare le modalità di attivazione. 5

Direttiva Comunitaria CEE 16/02/2011/7 http://www.europarlamento24.eu/whitepaper_library/dir_7_2011_ritardo_pagamenti 6

Un atto di coordinamento sulla centralizzazione di alcune procedure di spesa http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=41113&lang=it 7

http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=39926&lang=it

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9. Educare

alla

responsabilità

le

risorse

umane:

rendere

selettiva,

comparativa e temporanea ogni attribuzione di incarichi, da quelli dirigenziali8, a quelli di responsabilità degli uffici, di alta professionalità9 e di incarichi esterni. Nell’unico caso escluso per legge, quello del dg degli enti locali, la proposta è di utilizzare l’elenco di accreditamento 10 elaborato da un soggetto terzo e a disposizione soprattutto degli enti più piccoli e di quelli che operano in condizioni ambientali più difficili. Fondamentale è la rotazione negli incarichi di maggior rilievo e responsabilità. Una formazione continua sul senso del lavorare insieme, oltre che sulle regole, e una valutazione rigorosa devono accompagnare queste scelte. Dare sempre la preferenza al personale interno, completando il quadro con una seria politica dei controlli sullo svolgimento degli incarichi esterni. Infine, due proposte di azioni amministrative di responsabilità, da realizzare senza modifiche normative: 1. Assegnare gli edifici sequestrati (nelle indagini per reati di usura, estorsione o di criminalità organizzata) per esigenze abitative:

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l’idea è

particolarmente semplice, ma – credo – efficace e consiste nella possibilità di anticipare alla fase iniziale l’utilizzo a fini sociali di beni oggetto di misure cautelari, già sperimentata, almeno in un caso, in Puglia. Gli enti locali, anche in forma associata, possono svolgere il ruolo di assegnatari e reimmettere sul territorio disponibilità per esigenze abitative. 2. Utilizzare le basi dati provinciali sugli abusi edilizi: per legge regionale12, 8

Avviso pubblico per la formazione di un elenco di candidati idonei all'assunzione a tempo determinato con incarico di dirigente http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=35706&lang=it 9

Procedura di nomina dei titolari di Posizione Organizzativa e Alta professionalità http://www.provincia.pisa.it/interno.php?id=38154&lang=it 10

Procedura di accreditamento Direttori Generali http://www.direttorigenerali.it/documenti/0/200/210/212/Progetto_accreditamento_3.doc 11

Articolo G.Palagi “Perché i comuni non richiedono l'assegnazione dei beni sequestrati?” http://www.pisanotizie.it/news/news_20100614_intervento_palagi_pisa_citta_sicura.html 12

Legge Regionale n.43/2003 Modifiche e integrazioni alla legge regionale 14 ottobre 1999, n. 52

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gli enti locali raccolgono e classificano a livello provinciale i dati sulle violazioni edilizie accertate dai Comuni. Oltre al miglioramento del raccordo con l’autorità giudiziaria, attraverso l’invio telematico dei dati, è possibile incrociare tali informazioni con quelle degli osservatori sulla legalità, per stabilire esclusioni dalle gare di appalto con le PA delle imprese che hanno contribuito alla realizzazione di violazioni edilizie o della normativa urbanistica.

(Norme sulle concessioni, le autorizzazioni e le denunce d'inizio delle attività edilizie - Disciplina dei controlli nelle zone soggette al rischio sismico - Disciplina del contributo di concessione Sanzioni e vigilanza sull'attività urbanistico/edilizia - Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 23 maggio 1994, n. 39 e modifica della legge regionale 17 ottobre 1983, n. 69) http://www.ambientediritto.it/Legislazione/URBANISTICA/2003/toscana%20lr%202003%20n.43.htm

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