Il primato dei clan politici: democratizazzione asimmetrica e ... - SISP

Convegno SISP, Firenze 12-14 Settembro 2013

Vanuccio Pimentel

Il primato dei clan politici: democratizazzione asimmetrica e sistema federativo in Brasile1

Vanuccio Pimentel Universidade Federal de Pernambuco - Brasil

Abstract

La costituzione brasiliana del 1988 ha creato un nuovo disegno istituzionale e ha cambiato le basi del sistema federativo vigente durante il governo militare. La decentralizzazione politica e fiscale aveva lo scopo di produrre un ambiente istituzionale democratico e gli effetti attesi erano quegli della partecipazione sociale e della qualità democratica. Però, gli autori della Scienza Politica brasiliana tendono a concentrarsi sugli effetti perversi della decentralizzazione, tra questi effetti la sopravvivenza di pratiche politiche anacronistiche è considerata una delle più rilevanti conseguenze della decentralizzazione negli ultimi vent’anni. Il nuovo sistema federativo accoppiato alle continuità storiche ha permesso l’emergere della più tenace organizzazione informale del sistema politico brasiliano: i clan politici. I clan costituiscono una organizzazione basata su legami familiari in cui l’obbiettivo centrale è il controllo dell’amministrazione pubblica a livello locale. La decentralizzazione, i bassi livelli di fiducia sociale e le continuità storiche della formazione dello Stato brasiliano hanno creato un terreno fertile per la nascita di un’organizzazione antirepubblicana che minaccia la struttura dei partiti politici. Per analizzare il fenomeno verranno utilizzate tecniche d’analisi spaziale Moran I per determinare il livello di dipendenza geografica del voto e poi verranno analizzati i clan politici e la sua struttura. Le analisi saranno concentrate sulla regione nordest del Brasile.

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Paper presentato al XXVII Convegno della Società Italiana di Scienza Politica (SISP; Firenze, 12-14 Settembre 2013). Versione preliminare: si prega di non citare senza il permesso dell’autore

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Introduzione

Gli effetti del decentramento post-88 sono fondamentali per la comprensione del funzionamento dei clan politici e della loro riproduzione all'interno della pubblica amministrazione. L'evoluzione delle regole formali produce effetti capaci di influenzare direttamente il comportamento degli attori all'interno del sistema politico. Perciò, ha senso assumere che la promulgazione della Costituzione democratica del 1988 ha presentato una nuova serie di regole per il sistema politico. Anche si può ipotizzare che il comportamento e, in conseguenza, le azioni strategiche degli attori politici si hanno adattato alle nuove regole del sistema politico. Souza (1996) osserva che la promulgazione della Costituzione del 1988 ha inaugurato un nuovo periodo nella storia della Repubblica mettendo Brasile tra gli stati più decentrati nel mondo in termini di distribuzione delle risorse e del potere politico. Dopo 20 anni di dittatura militare e forte centralizazzione del potere politico e delle risorse pubbliche la costituzione di 1988 ha rafforzato invece i poteri locali (regioni e comuni). Il processo di transizione alla democrazia è stato caraterizzato da un forte impegno per il decentramento fiscale e amministrativo come elementi necesari per l’esistenza del regime democratico. Tuttavia, l’idea di decentrare il sistema politico non è stata preceduta da una discussione sui potenziali effetti nel sistema politico. Altrimenti la difesa del decentramento è stata guidata da una serie di enunciati normativi sul probabile vantaggio del decentramento (Souza, 2001). Inoltre i vari conflitti emersi nel processo di costruzione della carta democratica, il tema del decentramento è stato meno controverso di alcune dispute regionali, soprattuto in riguardo alla creazione di nuovi stati o comuni. Il decentramento è stato un consenso in virtù dell’assenza di discussione. La ridistribuzione delle risorse finanziarie ha concentrato il dibattito perché era il tem più importante per gli enti locali – stati e comuni – e ha aiutato a mettere em ombra gli effetti del decentramento. Infine, la decisione di decentrare è stata una risposta agli anni di piombo del regime militare che ha disegnato un sistema politico quasi unitario nel quale i governatori e i sindaci dei capoluoghi regionali erano nominati dall’esecutivo nazionale. Il controllo del processo politico dai militari ha ridotto l'arena di competizione elettorale per i comuni più piccoli e l'accesso al processo elettorale in questi comuni è stato permesso soltanto per le élite fedeli al regime. Durante la 2


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transizione democratica, i governatori che sono sempre stati attivi fin dalla nascita della Repubblica, hanno cercato di riconquistare il potere perso durante la dittatura. La forza dei poteri locali fanno riemergere un vecchio desiderio della Repubblica: l’autonomia dei comuni. L’autonomia è stata conquistata nel inclusione dei Comuni come enti federativi nella Costituzione. Così, il Brasile è diventato uno degli esempi più ricchi e complessi di sistemi federali nel mondo (Abrucio, 2005).

Gli effetti del decentramento

Ci sono almeno tre effetti del decentramento collegati alla sopravvivenza dei clan politici. La frammentazione istituzionale, l’asimmetria di reppresentanza e la democratizzazione asimmetrica. La frammentazione istituzionale è stata forse uno degli effeti più perversi del decentramento verificato nel dopo 1988. Come osserva Arretche (2004) i comuni sono stati i grandi vincitori della ridistribuzione delle risorse finanziarie causata del decentramento fiscale, giacchè i bilanci dei comuni hanno aumentato fortemente in comparazione agli altri due livelli di governo. La crescente partecipazione dei comuni nel gettito fiscale totale del paese è avvenuta a causa del sistema intergovernativo di distribuzione dei proventi. Questo sistema produce un effetto anti-metropolitano, perché favorisce i comuni con meno abitanti e provoca situazioni altamente dissonanti all’interno degli stati (regioni), per esempio, un comune di bassa popolazione nel sistema di ridistrubuzione può ottenere risorse fino a dieci volte in più in comparazione al capoluogo regionale. All’ interno degli stati, la ridistribuzione asimmetrica di risorse federali ai comuni permette la nascita di pubbliche ammistrazioni di carattere predatorio in virtù dell’ingente disposizione di risorse finanziarie. Il sistema di trasferimento intergovernativo di risorse è stato elemento importante cha ha contribuito per l’esplosione di nuovi comuni avvenuta negli anni ’90. La frammentazione istituzionale ha raggiunto i livelli più elevati tra il 1990 e il 2000, quando sono stato creati 1.586 nuovi comuni, dei quali 53% aveva meno cinquemila abitanti. Nel ambito nazionale l’aumento medio del numero dei comuni era del 35% nel periodo tra il 1990 e il 2000 (Tomio, 2005). Addirittura, l’esplosione di comuni non è stata causata soltanto per le risorse messe a disposizione, ma soprattuto, per l’assenza di una sfera politica con competenza per regolare la crezione di nuovi enti federativi. 3


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Quest’ultimo elemento ha permesso l’insorgenza di logiche politiche diverse negli stati, con regole distinte per la creazione di comuni. Così, l’incremento nel numero di comuni è stata diversa tra una regione e l’altra. Per esempio, in Rio Grande do Sul l’aumento è stato del 104%, 244 comuni in 1980 e 497 comuni nel 2000. Frattanto, nello stato di Sergipe l’aumento è stato molto meno evidente, soltanto un nuovo comune fino al 2000 in un totale di 75 comuni. La democratizzazione asimmetrica è un altro fenomeno in linea con il processo di decentramento. Abrucio (1998) sostiene che il processo di transizione verso la democrazia ha fatto emergere un sistema “ultrapresidencialista” negli stati. Questo sistema è caratterizzato dalla soppressione dei controlli istituzionali e sociali sulla figura del governatore. Il termine democratizzazione asimmetrica suggerisce, perciò, che il processo di democratizzazione non è avvenuto ugualmente in tutti gli stati, e molto meno, allo stesso livello che è avvenuto nel governo federale. Nel governo centrale, i controlli istituzionali funzionano come contrappeso alla prominenza del Presidente della Repubblica in cui l’esecutivo è controllato dal parlamento e dalla magistratura via un complesso sistema di checks and balances. Ma nel caso dei governi regionali, i governatori hanno mantenuto una posizione dominante su tutto il processo politico. I controlli istituzionali non funzionano nelle regioni allo stesso modo del governo centrale e si considera che la fonte di questo fenomeno è un’eredità del regime militare in cui i governatori sono stati nominati dall'esecutivo federale con dominanza su tutta la sfera politica regionale. La

dominanza

del

processo

politico

è

necessaria

per

controllare

l'amministrazione comunale, in virtù del carattere privato della vita politica brasiliana, il sostegno politico è basato tradizionalmente sugli scambi di favori. I gruppi familiari di carattetere personalista si allineano con la pratica del clientelismo consentendo la azione colletiva dal rapporto diadico tra patrono e cliente. Ottenendo il sostegno politico sufficiente per ascendere al potere nel comune si può mentenersi e reprodursi dentro della sfera ammistrativa.

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La figura 1 evidenza la struttura dei clan politici. La definizione dei clan polítici è la seguente: I clan sono organizzazioni informali orientate all’azione politica che sopravvivono nel sisitema politico brasiliano e si nutrono delle istituzioni formali. La sua esistenza nei tempi odierni è dovuto alla tenacia dei legami storici e gli incentivi istituzionali

promossi dagli

effeti del

decentramento

nel

1988.

Lo scopo

dell’organizzazione è dominare la cena politica comunale e riprodursi nella strutura del sistema politico in altri livelli di governo (regione e paese) incluso posti nel parlamento regionale e nazionale. Successivamente, il clientelismo è il meccanismo che permette l'accesso dei clan politici alla dominazione della scena politica comunale e, conseguentemente, la loro riproduzione all’interno della struttura della pubblica ammistrazione. Si tratta, quindi, di capire un po 'di più su come il rapporto clientelare si stabilisce, c'è molta confusione e molti usi sul concetto e la sua applicazione. In molti casi, il clientelismo è visto come un'organizzazione informale. Tuttavia, le organizzazioni hanno un carattere formale o informale emergente nelle strutture sociali in grado di plasmare le azioni degli individui. Ma il rapporto clientelare è un tipo di relazione diadica e, quindi, non ha caratteristiche emergenti che condizionano le azioni degli individui (Graziano, 1980). In altri termini, il clientelismo è una relazione diadica perché perché è basata fondamenta nella reciprocità tra i due attori, la defezione di uno di essi implica la distruzione di tutto il rapporto. E quindi, non diventa un’entità sovraindividuale in grado di mantenere il rapporto a prescindere dalla volontà degli attori. Questo elemento volitivo, a sua volta, deve essere preso in considerazione nella definizione del rapporto patrono-cliente, perché non c'è una forza sovraindividuale che impone il rapporto clienteslista, ma soltanto la fiducia reciproca tra attori che mantengono il rapporto. La diade permette di generare l’azione collettiva in modo più efficiente di relazioni basate sulle strutture formali e sull’apparato legale.

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Nunes (2010) osserva che il sistema clientelare assume le funzioni di rappresentanza e di canale di comunicazione tra la società e lo Stato che fornisce i meccanismi per le esigenze della popolazione povera. La differenza, nel caso brasiliano, è lo sviluppo del sistema clientelare presso all’evoluzione dei gruppi di parentela (clan politici) come attori politici nei comuni. La forma sincretica in cui il clientelismo si svolge, assieme ai clan politici, permette la sua operazione in istituzioni formali e informali del sistema politico. Questa conformazione ha permesso la costruzione di un modello di dominio politico basato sui rapporti personali che permeano tutte le istituzioni formali. Gli ampi schemi di interazione personale in istituzioni formali coltiva il terreno per la riproduzione dei clan politici. La figura 2 rivela il modo come i clan politici si riproducono all’interno delle struttrure del sistema politico e il comune è il luogo di riproduzione. Il nepotismo è la pratica che consente il rafforzamento del clan dalla nomina dei membri per la composizione del governo. Perciò, la struttura di governo, gli assessori diretti del sindaco, sono i suoi parenti nominati ufficialmente per comporre il governo. L’occupazione del governo da parenti membri del clan è possibile perché la costituzione consente, e questa pratica definisce il ruolo politico di ogni membro del clan all’interno del governo e da questi nuovi ruoli pubblici si formano nuovi leader politici del clan che perpetuano la dominanza del clan sul processo politico comunale. È nel governo comunale cha tutta la parentela si stabilisce e incomincia a riprodursi politicamente, i posti più importanti del governo che controllano il bilancio pubblico e l’esecuzione delle spese pubbliche sono i preferiti dei gruppi familiari. Pur mantenendo un flusso continuo di controlli sul budget è possibile fare l’intermediazione d’acceso alle risorse pubbliche attraverso il rapporto clientelare. La base comunale permette a breve termine l’ascensione politica del clan verso gli altri livelli del sistema politico, sia per l'elezione ad un posto nel parlamento regionale sia nel parlamento nazionale. Però, è il diminio su una parte dell'elettorato che 6


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consente l’ascensione ad altri posti. La strategia di crescita è necessaria per l'impossibilità di controllare il comune successivamente, giacchè la legge non permette ai parenti del sindaco esse candidato alla stessa carica. La distribuzione spaziale del voto Ames (2003) presenta una tassonomia del voto proporzionale in Brasile con quattro tipi (standard0 di voto: 1. Disperso-Condiviso, 2. Disperso-Dominante, 3. Concentrato-Condiviso e 4. Concentrato-Dominante. I clan politici possiedono una carrateristica di dominanza e di concentramento in un comune o una zona di comuni, dunque, verificare la distribuzione dei voti può rivelare l’esistenza di un clan politico. Per identificare la fissazione territoriale di un clan politico bisogna esplorare la dipendenza spaziale dei candidati le cariche elettive, soprattutto le cariche parlamentari. Le tecniche di valutazione spaziali sono diventate più sofisticate e le possibilità di analisi cresce allo stesso modo che avanzano le tecniche di manipolazione geografiche. Per quanto riguarda i nostri obiettivi questi strumenti sono di assoluto rilievo in quanto consentono l'associazione spaziale di diversi indicatori. La statistica di Moran I è una correlazione generale di indicatori utilizzati per l'analisi esplorativa dei dati spaziali. Anselin (1994) osserva che trattandosi di una statistica globale di associazione spaziale Moran I non permette l'analisi delle instabilità spaziali e non può identificare gli agglomerati (cluster) intorno ad una particolare posizione o punti non fisse o anomali (outliers). Così, il Local Indicator for Spatial Association (LISA) risponde a due esigenze fondamentali: 1. L'indice LISA per ciascuna osservazione può dare un'indicazione del significato del contenuto degli agglomerati spaziali e dei valori simili intorno all'osservazione; 2. La somma degli indici LISA per ciascuna osservazione è proporzionale ad un indicatore globale di associazione spaziale. 7


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Così, l'indice LISA costituisce la decomposizione di un'associazione statistica globale (Moran I) per ciascun punto di osservazione per identificare i cluster in ciascuna ubicazione o insieme contiguo di luoghi dove l'indice LISA presenta significato.

Ho scelto due casi per dimosntrare l’efficacia dell’uso dell’indice LISA per la verificazione dell’essistenza di clan politici. Il primo caso, si tratta di una parlamentare regional nello Stato di Pernambuco. Nel 2010, Maria José Fidelis Gouveia è stata eletta ad una sedia nel parlamento regionale con 33.032 mila voti. L’onorevole congressista presenta una distribuzione spaziale del voto concentrato-dominante e un indice di autocorrlazione R=0,3181, come dismotra la figura 3. La mappa di distribuzione dell’indice LISA, figura 4, presenta in rosso i comuni dove la sua votaziona ha raggiunto i livelli di dominanza e rappresentano i comuni più essenziali per la composizione del suo voto. Il concentramento del voto in tre comuni: Escada, Primavera e Amaraji rivela la contiguità del voto della congressista. I tre comuni rappresentano oltre 52% del voto totale della congressista e i sindaci di questi comuni sono tre fratelli: Jandelson Gouveia (Comune di Escada), Jânio Gouveia (Comuni di Amaraji) e Jadeildo Gouveia (Comune di Primavera). La grande coincidenza di tutta la storia è che la congressista Maria José Fidelis Gouveia è sposata dal sindaco di Escada e coniata degli altri due sindaci le cui comuni sono i principali per la sua votazione Un fenomeno simile ha capitato nello Stato di Alagoas nel 2006, quando João Beltrão Siqueira ha vinto l’elezione per una sedia al parlamento regionale, il suo voto complessivo à stato di 39.565 mila. L’indice di autocorrelazione, figura 5, presenta un 8


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livello di R=0.1505, la mappa di distribuzione dell’indice LISA presenta il concentramento del voto in quattro comuni: Coruripe, Feliz Deserto, Penedo e Jequiá da Praia. Successivamente, i sindaci di questo comuni sono: Marx Beltrão Siqueira (Comune di Coruripe), Rosiana Beltrão Siqueira (Comune di Feliz Deserto), Marcius Beltrão Siqueira (Comune di Penedo) e Marcelo Beltrão Siqueira (Comune di Jequiá da Praia). Marx e Rosiana sono figli del parlamentare, già Marcius e Marcelo sono nipoti del parlamentare. Il fenomeno capita spesso in tutti gli stati del Brasile, ma con speciale vigore negli stati del nord-est del Brasile.

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Fig. 1 – Schema strutturale dei clan politici

Fig. 2 – Schema di riproduzione dei clan politici

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Fig.3 – Indice Globale di Autocorrelazione (Maria José Fidelis, 2010)

Fig. 4 – Mappa distribuzione indice LISA (Maria José Fidelis, 2010)

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Fig. 5 – Indice Globale di Autocorrelazione (João Beltrão Siqueira, 2006)

Fig. 6 – Mappa distribuzione indice LISA (João Beltrão Siqueira, 2006)

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Bibliografia

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