UNIVERSIDAD DE COLIMA FACULTAD DE ARQUITECTURA Y ...

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FACULTAD DE ARQUITECTURA Y DISEÑO ... EVOLUCION DE LA LEGISLACION URBANISTICA .... Poco nos dice de ese origen nuestro moderno vocablo.

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UNIVERSIDAD DE COLIMA FACULTAD DE ARQUITECTURA Y DISEÑO MAESTRIA EN CIENCIAS, AREA ARQUITECTURA

EVOLUCION DE LA LEGISLACION URBANISTICA EN EL ESTADO DE COLIMA TESIS QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN CIENCIAS, PRESENTA: ARQ. XAVIER ALVAREZ GUTIERREZ DIRECTOR DE TESIS: DR. FRANCISCO JAVIER CARDENAS MUNGUIA COQUIMATLAN, COL. FEBRERO DE 2004

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

INDICE A MANERA DE PROLOGO Reflecciones para Ciudadanos

I

CAPITULO PRIMERO El origen de la legislación urbanística

1

CAPITULO SEGUNDO El panorama de la España renacentista

13

CAPITULO TERCERO La Villa de San Sebastián de Colima

33

CAPITULO CUARTO Las primeras constituciones mexicanas y su óptica de la propiedad urbana

41

CAPITULO QUINTO La Constitución de 1857, y el primer Código Civil aplicado en Colima

51

CAPITULO SEXTO Las primeras Normas Colimenses

63

CAPITULO SEPTIMO La llegada del progreso

73

CAPITULO OCTAVO El Siglo XX, los acomodos sociales

81

CAPITULO NOVENO El proceso de Urbanización

95

CAPITULO DECIMO Las Leyes de Planeación

105

CAPITULO DECIMO PRIMERO Hábitat de Vancouver, el nuevo derrotero de las leyes urbanísticas

121

CAPITULO DECIMO SEGUNDO La Ley General de Asentamientos Humanos

137

CAPITULO DECIMO TERCERO La Ley de Desarrollo Urbano

149

CAPITULO DECIMO CUARTO Las Reformas del Artículo 115, el regreso al Ayuntamiento

167

CAPITULO DECIMO QUINTO La Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima

187

CAPITULO DECIMO SEXTO El Reglamento de Zonificación del Estado de Colima

199

EPILOGO Los retos del futuro

223

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

BIBLIOGRAFIA AGUILAR Narváez J. A. Ramírez Vazquez en el Urbanismo México: Ed. Instituto Mexicano de Administración Urbana. AGUILAR Narváez J. A. Administración Urbana Municipal México: Ed. Instituto Mexicano de Administración Urbana. ARISTOTELES Trad GOMEZ Robledo Antonio (1967), La Política, Libro Segundo cap V, Ed. Porrua BRAUNFELS Wolfgang, Urbanismo Occidental. 1976; Madrid, Alianza Editorial BRONOWSKI, Jacob (1973)1979. El Asenso del Hombre. pp. 65-68. México: Fondo Educativo Interamericano COLECCION de los Decretos y Ordenes de las Cortes de España que se reputan vigentes el la República de los Estados Unidos Mexicanos. 1829, México. Imprenta de Galván, a cargo de Mariano Arévalo CONSTITUCION del Estado de Colima de 1857 CHUECA GOITIA Fernando, Breve Historia del Urbanismo. 1985; Madrid, Alianza Editorial DIARIO Oficial de la Federación ENCICLOPEDIA DE MEXICO, (1987) E. de M. - SEP México ENCINAS RODRIGUEZ Alejandro (compilador), Sociedad y desarrollo urbano, hacia un nuevo orden del territorio. 1994; México, Editorial H Cámara de Diputados, LV Legislatura. GARCIA Gallo Alfonso (1987) Génesis y desarrollo del derecho indiano , en Recopilación de leyes de los reynos de Indias, recopilación de Francisco de Icaza Dufour PORROA GIDEON Sigfried (1981) El Presente Eterno: Los Comienzos de la Arquitectura. p. 187. Madrid: Alianza Editorial GONZALEZ María del Refugio, El Derecho Civil en México 1821-1871. 1988; México, Editorial UNAM GUZMAN Nava, Ricardo (1973), Colima en la historia de México,Tomo III, Ed Gob del Edo. de Colima IBARRA Félix, Gabriel. Los Fundamentos del Derecho Urbanístico, INAP KRUFT Hanno-Walter,Historia de la Teoría de la Arquitectura, Ed Alianza Forma

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima LEY General de Asentamientos Humanos. Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. 1982 LOOS Adolf, Escritos 1910/1932. (1993); Madrid, Biblioteca de Arquitectura, El Croquis Editorial. LYNCH, Kevin (1975). ¿De que tiempo es este lugar?. pag. 279. Barcelona: Ed Gustavo Gilli MANCUSO Franco, Las Experiencias del Zoning. 1980; Barcelona, Editorial Gustavo Gilli ORTOLL Servando,Por tierras de cocos y palmeras, Instituto Mora, México,1987 PERIODICO OFICIAL “El Estado de Colima” REMESAL O.P.(1966) Antonio de, Historia General de las Indias Occidentales y particular de la gobernación de Chiapa y Guatemala. Madrid. Biblioteca de Autores Españoles REYES Juan Carlos, La Antigua Provincia de Colima, Colima, Gob del Estado (1995) SARMIENTO Donante Alberto (1988). De las Leyes de Indias, SEP SILVA-HERZOG Flores, Jesús (1976) El Acuerdo de Querétaro. Asentamientos humanos, urbanismo y vivienda. J. Silva-Herzog et alt, México, Ed Porrúa SOLANO Francisco de (1991), Cedulario de Tierras, Compendio de Legislación Agraria Colonial, UNAM TENA RAMIREZ Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1998. 1998; México, Editorial Porrua. TOVAR Guillermo. La Utopía del Virrey Mendoza, publicado en VUELTA nov. 1985 WIEBENSON Dora (1988), Los Tratados de Arquitectura, Ed Hermann Blume VANCOUVER Declaration on Human Settlements, EKISTICS No 252, Nov 1976 VITRUVIO Trad. BLANQUEZ Agustín, Los Diez Libros de Arquitectura Barcelona; Ed. Obras Maestras

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

CAPITULO PRIMERO “El origen de la legislación urbanística”

¿Cuándo inició la Legislación urbanística? la respuesta a esta cuestión, es muy probable que vaya asociada con la propia actitud del hombre a vivir en comunidades sedentarias; a asentarse en un lugar fijo, y como resultado de tal asentamiento, la organizar el espacio de manera tal que permita y favorezca los sistemas de convivencia. La vida del hombre en sociedad, ha implicado desde siempre una serie de normas, que se han venido complicando y adaptando a través de la historia, y que rigen las relaciones comunitarias. Estas reglas han sido elemento básico en el desarrollo de la especie, protagonistas innegables de los propios procesos de selección natural. Es fácil suponer que aquellos grupos que contaban con reglas más claras y eficientes, podían aspirar a grados más avanzados de organización, y por ende tener ventajas competitivas sobre otros que actuaban en el mismo territorio. La revolución del neolítico, hace más de 10,000 años, implicó importantes cambios estructurales en las comunidades pre-urbanas, modificaciones radicales a la economía trajeron a escena necesidades antes insospechadas. Basta pensar en lo que implicó el almacenamiento de recursos alimenticios, que ahora se obtenían anualmente como producto de la cosecha, pero había que se consumirlos durante el resto del año. Toda una organización social se desprende de este hecho. Se hace imprescindible la presencia de un grupo encargado de cuidar y distribuir el recurso, pero sobre todo surge en ese mismo recurso el motivo para la guerra. En una vida nómada de consumo diario, no se almacena la riqueza, concepto muy difícil de entender en una economía fundada en la caza y la recolección de vegetales, por muy sofisticada que ésta llegue a ser. La lucha por el territorio es la única a enfrentar, y hacia la que se dirigen las motivaciones de organización. La economía fundada en la agricultura y la ganadería, introduce el concepto de riqueza, de bien que se acumula, se reparte, se negocia, pero también se codicia, se hurta y se lucha para obtenerlo de quién lo tiene en abundancia. La ciudad responde también como defensora de los recursos. Poco nos dice de ese origen nuestro moderno vocablo de ciudad que se deriva del latín “civis” que significa ciudadano, si analizamos raices mas antiguas encontramos que la voz griega “πολιζ” significaba originalmente ciudadela o refugio “lo que esta dentro de la muralla”.

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El orígen de la legislación urbanística

Es esta economía ahora sustentada por el recurso acumulable, la que lleva a la comunidad a radicarse y reestructurar sus sistemas de convivencia, y es entonces que aparece un ingrediente nuevo, la necesidad de contar con capacidad administrativa para desarrollar obras públicas, normar la conducta de los individuos en relación al territorio que ocupa el asentamiento, así como el aprovechamiento de las obras públicas y el mantenimiento de los bienes comunes. Justo es decirlo, el transito hacia la vida sedentaria, fué un proceso largo en que el hombre y el trigo (en el caso del oriente medio), aprendieron a convivir. El hombre, a ir combinando la actividad de agricultor con sus otras de pastor, recolector y cazador. El trigo a ir mejorando geneticamente, produciendo cada vez granos más grandes, pero paradojicamente, cada vez más dificiles de reproducir de manera natural, y por lo tanto cada vez más dependiente de la actividad sembradora. El transcurso de este proceso, generó sociedades sedentarias preagricolas, como es el caso del propio Jericó cuyo caso Bronowski nos describe bellamente:1 Sus primeros pobladores se establecieron aquí durante la primavera en éste de otra manera desolado suelo del cual sus habitantes recolectaban trigo, aunque no sabían como sembrarlo. Esto lo sabemos porque fabricaron herramientas para la cosecha silvestre, y esto constituye un extraordinario acto de anticipación. Manufacturaban hoces de pedernal que aún se conservan; John Garstang las descubrió cuando realizaba excabaciones en este sitio por los años treinta. A diferencia de otros pueblos que han sido olvidados, este es monumental, más antiguo que la Biblia, capa histórica sobre capa histórica, una ciudad. La antigua ciudad de agua dulce de Jericó era un oasis al borde del desierto, cuyo manantial ha fluido desde los tiempos prehistóricos hasta la ciudad moderna que es en la actualidad. Aquí brotaron conjuntamente el trigo y el agua y, desde ese punto de vista aquí comenzó el hombre la civilización. También a este sitio, procedentes del desierto, arribaron los beduinos con sus rostros obscuros y velados y contemplaron con desconfianza un nuevo estilo de vida. Es por eso que Josué trajo aquí a las tribus de Israel en su peregrinar hacia la Tierra Prometida, pues el trigo y el agua son forjadores de civilización: son promesa de tierra abundante en leche y miel. El trigo y el agua convirtieron aquella desolada colina en la ciudad más antigua del mundo. De pronto, Jericó se vió transformada. Llegó gente, y pronto fué la envidia de los vecinos, obligando a sus habitantes a fortificarla -convirtiendola en una ciudad amuralladay a construir una torre espléndida, hace nueve mil años.

La agricultura pues, no es una condición para el nacimiento de una ciudad, pero si lo es para su desarrollo.

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BRONOWSKI, Jacob (1973)1979. El Asenso del Hombre. pp. 65-68. México: Fondo Educativo Interamericano

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

MESOPOTAMIA La urbanización fue una lección que se aprendió muy rápido, ciudades tan antiguas como Jericó, mostraban ya todos los elementos que constituyen nuestras ciudades: calles de acceso a los predios, espacios públicos de convivencia, centros de poder, centros de almacenamiento de riqueza, espacios para la negociación de bienes, elementos de defensa que significaban la supervivencia del pueblo y posteriormente la manifestación religiosa, en su etapa de edificación monumental. En la primera fase del proceso hacia la urbanización, la relación entre el hombre y los poderes invisibles, era resuelta en la propia vivienda2 , que era todo en uno: la casa de los muertos, la de los vivos y la de los serviciales y protectores espíritus familiares. La separación del universo de los espíritus de las residencias privadas de los hombres tuvo lugar con la construcción del templo de Eridu, en Mesopotamia hace 7000 años, y consecuentemente tuvo forma de casa.3 Atrás de la urbanización, se encuentra una voluntad organizadora, la tabla de barro en donde se trazó la distribución espacial de la comunidad urbana de Nippur hace 3500 años, nos habla además de esa voluntad asociada a conceptos de geometría para su representación. Lo que queda claro al analizar las primeras ciudades es que de donde fuera que partiera la voluntad organizadora, existía una serie de normas, escritas o no (la escritura es también consecuencia de la vida urbana), que hacían que ciertos patrones se repitieran4, es decir que la distribución y morfología del espacio urbano debe haber obedecido a un “como” aceptado generalmente, seguramente asociado a un sistema de selección que fue desechando modelos que demostraron ser menos eficientes en la tarea de favorecer los sistemas de convivencia, salud, trabajo y defensa. En apoyo a el trabajo de selección que da lugar a esos patrones, podemos citar su presencia en los procesos urbanos que se dan en el continente americano, cuyo origen independiente al del medio oriente llega a soluciones similares.5 Ese “como” es en ciernes el origen de la legislación urbanística, presente ya en el Codigo de Hammurabi. El Codigo Hamurabi, grabado en una estela de basalto de 2.25 metros, contenía las disposiciones jurídicas de Babilonia en el siglo XVIII A.C., deja en claro la estructura de administración de la justicia, de las clases sociales, de los casos de derecho, de los delitos contra la propiedad, de las organizaciones de compraventa, etcetera y encierra en su contenido manifestaciones de ordenamiento urbano que determinaron espacialmente una delimitación predial muy definida. Las disposiciones tan estrictas con que el codigo regula la actividad de la construcción, nos presenta ya la actividad en manos de especialistas, 2

GIDEON Sigfried (1981) El Presente Eterno: Los Comienzos de la Arquitectura. p. 187. Madrid: Alianza Editorial 3 Esta separación ha sido un proceso gradual, hay que recordar los altares a los dioses familiares encontrados en residencias particulares en Pompeya. 4 Como el elemento “calle” para acceder a parcelas de uso individual reconocidas por toda la comunidad como para uso privativo de alguien. 5 No existe en estos momentos ningún hecho serio que demuestre la existencia de contactos transoceánicos directos entre los estados tempranos del viejo y del nuevo mundo, por lo que debemos suponer un desarrollo paralelo e independiente hacia la urbanización.

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El orígen de la legislación urbanística

devidamente agremiados y cuyo comportamiento merece la pena vigilar: Si un constructor ha edificado una casa que construyó a un awilum pero no ha hecho un trabajo sólido, con el resultado de que la casa que construyó se derrumbó y cauzó la muerte del propietario, ese constructor será ejecutado. Si ha cauzado la muerte del hijo del propietario de la casa, ejecutarán al hijo del constructor.6 Estas normas, de crueldad inimaginable para nosotros, representan un enorme progreso en las leyes que rigen la ciudad y su edificación, y su excesiva dureza debieron contribuír a mejorar la fabrica de los espacios, a mantener el orden público y a evitar venganzas personales.

EGIPTO Cabe aquí intentar contestarnos otra pregunta, ¿A quién podemos asociar esa voluntad organizadora? y es muy probable que no haya una sola respuesta sino muchos ensayos o variantes de ellas. Podemos suponer al poder autocrático de una sola persona decidiendo sobre la mejor ubicación de los componentes urbanos, a un grupo representante de la comunidad tomando las decisiones y hasta a un encargado, llamemosle ya especialista, diseñando los destinos urbanos de la población, como el caso consignado de Imhotep, que recibe el encargo de Zoser para el proyecto de Zaqqara hace casi 5000 años. Para tener una idea más clara de la legendaria figura de Imhnotep, es necesario hacer una reflexión sobre lo que la actividad de construir -tanto arquitectura como urbanismo- pudo significar en aquella sociedad, en el principio de la comunidad urbana, Giddeon 7 opina que en esa época “la construcción estaba considerada como una tarea sagrada que exigía los niveles más altos de la imaginación humana.” Los arquitectos eran envueltos de una devoción que hacia fundir esta actividad con el sacerdocio, y ejercían en la comunidad influencias mucho más allá que la exclusivamente técnica. Esta condición no es privatiba de Ejipto sino del amanecer de la arquitectura, también en Mesopotamia UrNamur, -refiere también Gideon-, el gran constructor de ziggurats en Ur, fue también un reformador moral y social, y elaboró el codigo de leyes más antiguo conocido hasta ahora. Imhotep es claro ejemplo de su tiempo, fue “gran visir”, “juez principal”, supervisor de los archivos reales”, “portador del sello real”, “jefe de todas las obras del reino”, “supervisor de lo que el cielo da, la tierra crea y el Nilo produce”, “supervisor de todas las cosas en todo el país” pero sobre todo, o al revés, lo causante de todo, fue un gran constructor, dotado de una idea de trascendencia nunca antes vista, a partir de este momento, la ciudad, o por lo menos sus componentes cercanos al poder, tenían la doble función se servir y de hacer perdurar eternamente el significado de su servicio. 6 7

Citado por OATES Joan (1989) Babilonia. p. 106. México: Ed Roca. GIDEON Sigfried. Op cit.pp 244-245.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

GRECIA Los sistemas legislativos en que se apoyaba la vida social de la Grecia Clásica, muestran los avances que se tenían en esta materia. Las Ciudades Estado, como Cártago, Esparta o Creta tenían sus propias constituciones, y las ciudades reflejo de su cultura son ya organismos conscientemente planificados acatando patrones y normas preestablecidas. La civilización Helena nos presenta al primer urbanista con criterio científico riguroso cuyo nombre e historia se conoce: Hipodamo de Mileto, dejemos que sea el propio Aristóteles quién nos hable de él:8 Hipodamo de Mileto, hijo de Eurifón, fue el primero que, sin experiencia política, abordó el tema de la mejor forma de gobierno (Este hombre inventó la división de las ciudades en manzanas y trazó las calles del Pireo. en lo demás de su vida y por afán de distinguirse, era un tanto excéntrico, al grado de que hubo quienes pensaran que vivía con demasiada afectación. Traía larga cabellera y costosos afeites, y por otra parte vestidos que aunque baratos eran calientes, y que llevaba no solo en invierno sino en verano. Aspiraba, en fin, a ser hombre versado en todas las ramas de la ciencia natural.) Hipodamo proyectó su ciudad con una población de diez mil habitantes, dividida en tres clases: la primera de artesanos, la segunda de campesinos y la tercera de ciudadanos armados para la defensa del país. En cuanto a la tierra, la dividió asimismo en tres partes: una sagrada, otra pública y la tercera privada. Con la sagrada debían mantenerse las obligaciones acostumbradas a los dioses, con la pública la subsistencia de la clase militar, y con la privada la de los campesinos. Igualmente dividió las leyes en tres clases, y no más, pues pensaba que no son sino el número de tres las causas que dan origen a los procesos judiciales, a saber: injuria, lesión y homicidio. Propuso también establecer un supremo tribunal al que deberían elevarse todas las causas que aparecieran no haber sido rectamente juzgadas; y este tribunal lo constituía con cierto número de ancianos elegidos con este fin. Era además de opinión que los veredictos en los tribunales no deben darse votando con guijarros, sino que cada uno llevase una tablilla en la que no sólo podía escribir su sentencia si ésta era simplemente condenatoria, o dejarla en blanco si aquélla era simplemente absolutoria, sino explicar su voto en caso de que la sentencia tuviese carácter mixto. La legislación actual, en su concepto no es satisfactoria, ya que obliga eventualmente a los jurados a violar su juramento al dar un fallo absoluto en uno u otro sentido....

Quise reproducir aquí el texto completo de Aristóteles, pues me parece importante reflexionar sobre la faceta de legislador, poco difundida, en la obra de Hipodamos. El trabajo del urbanista y el del legislador encuentran a menudo fronteras difíciles de definir sobre todo por el carácter de “obligatorio” que muchas disposiciones de carácter urbano conllevan. Como le gusta decir al Arquitecto Pedro Ramírez Vazquez citando al Maestro de Urbanismo Jose Luis Cuevas “El urbanismo sin poder es solo un 8

ARISTOTELES Trad GOMEZ Robledo Antonio (1967), La Política, Libro Segundo cap V, Ed. Porrua pp 184-189

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El orígen de la legislación urbanística

hobby” el urbanismo solo tiene pleno sentido si se tiene la oportunidad de aplicarlo9. Es en la propia obra de Aristóteles donde encontramos con bastante claridad, la idea del mundo helénico sobre la planificación de las ciudades, reconociendola a ésta como el asiento idóneo para el desarrollo de la vida. “La ciudad es una comunidad peculiar entre semejantes, y que tiene por fin la vida más perfecta posible” nos recuerda Aristóteles. En el Libro Séptimo de La Política10 , se reconocen las funciones de la ciudad, que posteriormente dan pié a establecer interesantes conceptos sobre la zonificación del suelo urbano. En cuanto a las funciones de la ciudad, Aristóteles señala las siguientes: • “En primer lugar tiene que haber alimento” es decir garantizar el suficiente abasto; • “...después, oficios (ya que la vida ha de menester de muchos instrumentos)” en esta función se puede interpretar tanto la necesidad de dotar de trabajo, como la existencia en el mercado de consumibles producidos por los artesanos, como: vestido, herramientas, mobiliario etc.; • “...en tercer lugar armas (pues a los miembros de la comunidad les es necesario tener armas para el ejercicio del gobierno en casos de insubordinación, ya también para emplearlas contra quienes intenten agredirles del exterior)” dicho de otro modo: seguridad pública; • “...cierta abundancia de recursos de que pueda disponerse tanto para las necesidades domésticas como para los usos militares” se refiere básicamente al recurso financiero, es decir, la ciudad debe ser generadora de excedentes monetarios que le permitan su operación; • “...el servicio divino al que llamamos culto”, como ya habíamos visto, las ciudades son también asiento del poder religioso, y • “...de todo lo más necesario, la decisión judicial sobre los intereses y derechos recíprocos”, lo que podríamos considerar una sociedad organizada basada en un estado de derecho. Posteriormente, Aristóteles pasa a hacer recomendaciones que atañen a la zonificación de la ciudad, de ellas las más interesantes son las siguientes: • Conviene que al pié de los templos se disponga un plaza “como la que en Tesalia acostumbraban llamar Plaza Libre, es decir una que debe estar libre de toda clase de mercancías.” • En esa plaza deben ubicarse los gimnasios de hombres maduros. • La plaza del mercado debe ser distinta y estar separada de la “plaza libre” y deben ubicarse en ella los almacenes tanto de productos marinos como del interior del territorio. • Los magistrados que tienen a su cargo lo relativo a contratos privados y otras funciones administrativas así como la llamada regencia de la ciudad deben instalarse junto a 9

AGUILAR Narváez J. A. Ramírez Vazquez en el Urbanismo México: Ed. Instituto Mexicano de Administración Urbana. p. 59 10 ARISTOTELES Op cit, pp 284-291

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

un sitio público de reunión, como por ejemplo junto a la plaza del mercado. • En cuanto a la disposición de las viviendas se considera “más agradable y conveniente para las actividades civiles el trazado regular y en el estilo recientemente introducido por Hipodamo” aunque se considera inseguro para las actividades de defensa, por lo que recomienda conveniente combinar ambas disposiciones. • La muralla debe confinar la ciudad, pero debe cumplir con el doble propósito de atender a las actividades militares y “adecuadamente servir de ornato a la ciudad”. La organización social en Grecia ha permitido que la ciudad pase a ser de un amasijo de viviendas más o menos ordenado, dominado por el palacio-templo, a un estadio mucho más complejo en el que dominan los elementos del beneficio público, como plazas, mercados, pórticos, edificios para la administración pública, teatros, estadios, etc. y como es lógico, no encontramos en la democracia griega ningún palacio abrumador que represente el poder.

ROMA Desde el punto de vista estrictamente urbanístico, las ciudades romanas son herederas de las griegas, de las que tomaron todos sus refinamientos técnicos, pero seguramente también la normatividad que se requería para hacer funcionar el engranaje cívico. Marco Vitruvio Pollión, ineludible referencia de esta época, escribe, en el siglo primero, su tratado “De Architectura Libri Decem”, conocido por sus traducciones como “Los Diez Libros de Arquitectura”. Cuando se refiere a lo que el arquitecto debe saber señala11 : Es necesario también que el arquitecto conozca las leyes y derechos, al menos las que regulan la medianería de las paredes, las servidumbres de goteras, de desagües de albañales y de luces. Igualmente deben saber los arquitectos lo legislado sobre conducción de aguas y sobre otros extremos con estas relacionados, para poder previamente adoptar las medidas oportunas y evitar así que, una vez terminadas las obras, surjan litigios con los propietarios.

La legislación urbanística se encuentra presente atrás de este texto de Vitruvio, y también su sentido: las relaciones entre los derechos de los particulares, dentro del espacio urbano. Pero cuál pudo ser el contenido de dichas “leyes y derechos” en relación al ordenamiento de las actividades en la ciudad, en ese momento ya de por sí compleja. Sin que quede explicito en el tratado, podemos suponer su contenido dentro de él, ya que el propio autor refiere que “en estos libros he recogido todas las reglas del arte”. Dada la capacidad colonizadora del Imperio Romano, no es de extrañarnos la importancia que reviste el arte de fundar una ciudad, Vitruvio dedica buena parte de sus 11

VITRUVIO Trad. BLANQUEZ Agustín, Los Diez Libros de Arquitectura Barcelona; Ed. Obras Maestras,Libro Primero p 9;

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El orígen de la legislación urbanística

consejos en ese sentido12 , la elección del lugar para recibir el nuevo asentamiento no es cosa de pasarse a la ligera, y nos ofrece una serie de recomendaciones que van sobre todo encaminadas hacia la salud de los futuros pobladores, “habrá de escogerse un lugar de aires sanisimos...” nos propone, “no expuestos al calor ni al frío”, retirado de sitios pantanosos, con buena ventilación, correcto asoleamiento y buenos pastos. Además ha de tener capacidad de producir los alimentos que se demandarán y tener facilidad de comunicación. Recordemos la etimología de ciudad a partir de la “polis” (πολιζ) griega. No hay suelo urbano sin la existencia de la muralla, Vitruvio pasa del acto de fundación, directamente a hablarnos de la construcción de las murallas y las torres, aludiendo siempre a razones de seguridad y defensa. Llama la atención la diferencia entre el texto romano y el griego: Aristóteles aconseja que ademas sean bellas, Vitruvio que sean eficientes en la defensa. Una vez amurallado el territorio, que de alguna manera también significa establecer el límite, se inicia la tarea de la “distribución del área o solar interior, y las adecuadas vías de acceso a las plazas, las calles y los callejones, conforme a la región del cielo que sea más ventajosa.” Antes que nada, es necesario saber la disposición de los ocho vientos, a fin de determinar la orientación que deben de tener las calles y plazas públicas: Entonces, siguiendo los ángulos intermedios entre dos direcciones de vientos, parece que deben orientarse los trazados tanto de plazas públicas como de las calles, de manera que con esta disposición se alejará de las viviendas y de las calles la molesta violencia de los vientos. Pues en efecto, si las calles estuviesen trazadas en la dirección de los vientos, entrando éstos directamente del espacio abierto del cielo, su soplo e ímpetu constantes, comprimidos en lo angosto de las calles estrechas, se difundirían con mayor violencia. Las calles, pues, deben estar orientadas en sentido opuesto a la dirección de los vientos, a fin de que cuando soplen se quiebren en los ángulos formados por las manzanas de las casas, y, rebatidos, se dispersen.

Vitruvio sustenta la disposición de las calles conforme al viento básicamente en cuestiones de salud pública, al atribuir numerosas enfermedades como: catarro, tos, pleuritis, gota, tisis y otras, a una mala decisión en cuanto a la orientación de las mismas y cita ejemplos de ciudades de la antigüedad atacadas por estos males y que él atribuye a ese hecho, como Mitilene, en la isla de Lesbos, donde “cuando sopla el viento del Mediodía, que es el austro, las personas enferman; y cuando el gállego o coro, tosen; y cuando la tramontana, se restablecen; pero éste es tan frío que cuando sopla es imposible estar en calles y plazas.” Una vez elegido el lugar, amurallado éste y trazadas las calles, Vitruvio pasa a la zonificación de los lugares “apropiados para el uso común de la ciudad”, dictando una serie de normas sencillas que aseguran la buena distribución del asentamiento. Empieza por 12

VITRUVIO Op cit pp. 17-32, Herederos de esa tradición, aunque desde 1976 solo se han fundado en México dos o tres ciudades, todas las leyes de los estados y la federal, dedican capítulos al cato de fundar.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

reflexionar sobre la ubicación del mercado, tal vez por su importancia estratégica en el desempeño económico de la ciudad: Si la ciudad está situada cerca del mar, el lugar más apropiado para situar el mercado ha de ser junto al puerto; pero si la ciudad estuviese apartada del mar, el mejor sitio será el centro de ella.

La complejidad que el aparato religioso había alcanzado en esos tiempos hace que la ubicación de los diversos servicios fuera una tarea no fácil: los templos de dioses tutelares como Júpiter, Juno o Minerva, deben buscar un lugar elevado de donde pueda verse toda la ciudad; el templo de Mercurio será junto al foro, y los de Isis y Serapis, junto al mercado; Apolo y Baco, junto al teatro, y Hércules cerca del gimnasio, anfiteatro o en las cercanías del circo; el templo de Marte se hará fuera de la ciudad y el de Venus junto al puerto o puerta de la misma. La Plaza pública debe calcularse en relación a la “densidad de población” (sic) de manera que no resulten insuficientes, ni tampoco parezcan demasiado desiertas. Su anchura debe ser dos terceras partes de su longitud, de manera que su forma sea oblonga y su proporción la adecuada para las exigencias de los espectáculos y de los espectadores. La plaza pública debe confinarse con pórticos, de espaciosos intercolumnios, para dar mayor comodidad a los espectadores, cuando la plaza se utilice para celebrar juegos, bajo los pórticos y en todo el contorno se deben “intercalar”13 tiendas de cambistas. La parte superior se dedica a “estancias que sirvan para el tráfico y la comodidad del público”. El Erario, la Cárcel y la Curia (Audiencia) han de estar contiguas a la plaza pública, su magnificencia ha de ser proporcionada a la de la plaza, sobre todo la Curia, que ha de responder a la “importancia o dignidad de la ciudad o municipio respectivo” para lo cual propone que si su planta es cuadrada su altura sea una vez y media su anchura. En el lugar más sano posible ha de ubicarse el teatro, ya que los espectadores permanecen sentados todo el tiempo que dura el espectáculo y “cautivados por el interés e inmovilizados por el gusto de la representación, a causa de la quietud tienen todos los poros abiertos, y en ellos insensiblemente penetra el aire”. En el lugar más caliente de la ciudad, “esto es, al abrigo del Septentrión y del Aquilón”, deben ubicarse los baños. Los romanos eran un pueblo eminentemente práctico, mucho más ingenieros que artistas, y las menciones de Vitruvio en el campo de la ingeniería urbana, son imposibles de dejar de mencionar. El Libro Octavo del tratado, está totalmente dedicado a la necesidad de llevar y distribuir el agua entre la población. A pesar de que dedica un gran espacio a la explicación de las obras de ingeniería para la conducción de agua a las ciudades, especialidad del arte Romano, quiero detenerme en las reflexiones que 13

VITRUVIO Op cit pp. 109

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El orígen de la legislación urbanística

consagra a la distribución doméstica del recurso. El agua, para los romanos, es responsabilidad de los administradores de la ciudad, y tiene un costo para los consumidores particulares, no así para la generalidad; así el agua se dividía en tres conductos, el primero para los “lavaderos y... todos los surtidores” (fuentes de abastecimiento público); el segundo, a fin de surtir las instalaciones de los baños, “de los que la ciudad, obtendrá una renta anual”; y el tercero, para los consumidores particulares “a quienes se les haya concedido agua para sus casas, sometidos al pago de una cantidad a los recaudadores de impuestos”. Otro aspecto interesante es la advertencia que hace Vitruvio sobre el plomo como agente dañino para la salud: “...el agua resulta mucho más sana conducida por cañerías de barro que por tuberías de plomo. En efecto, el paso del agua por el plomo tiene el inconveniente de que de éste sale el albayalde, del que se dice es nocivo para los cuerpos de los hombres; y así como lo que con el plomo se forma es dañino, no cabe duda que él lo será también.”

Sin embargo durante 1900 años se siguieron utilizando lineas de plomo para la conducción de agua. El moderno termino de “plomero” para designar al técnico en instalaciones hidráulicas, se deriva precisamente del uso de ese material.

EL MEDIOEVO, El transito hacia la urbanización Con la paulatina disolución del Imperio Romano, con todo el gran aparato que significaba su organización administrativa, política y judicial, Europa va cambiando en su fisonomía, las antiguas civitas romanas inician un larguisimo proceso de decrecimiento, e incluso algunas llegan a desaparecer por completo14.. Europa principia en la edad media una etapa de ruralización de la población, que responde al modelo económico que prácticamente la pone al nivel de una rudimentaria sociedad agraria, basada en el régimen señorial. Este fenómeno por otro lado, induce el poblamiento de todo el territorio al generarse como dice Luis Díez del Corral15 , un continuum en la geografía humana, un tejido en el que se engarzan los caseríos de manera orgánica, a una distancia uno de otro no mayor de lo que puede recorrerse a pie, en una jornada de ida y vuelta. A tal extremo se explora el modelo de ruralización, que al final de la Edad Media, el Imperio Germánico, con una población superior a los 12 millones de habitantes, tenía solo de un 10% a un 15% viviendo en ciudades de tal tamaño que había mas de 3000 de las que solo 10 rebasaban los 10,000 habitantes. El agente provocador del cambio fue sin duda el comercio, esta actividad eminentemente urbana, empezó a encontrar en aquellas ciudades mejor colocadas, el 14 15

CHUECA GOITIA Fernando, Breve Historia del Urbanismo. 1985; Madrid, Alianza Editorial. p 87 En El Rapto de Europa , cap. V, p. 140, citado por CHUECA GOITIA, Op cit. p.88

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

campo propicio para su crecimiento, y comenzaron a atraer población en busca de trabajo, que ofrecían en abundancia: armadores de barcos, constructores de herramientas, de barriles, de embalajes y los nacientes trabajos intelectuales: escribanos, contadores, geógrafos y lógicamente: arquitectos y urbanistas. Esta población va constituyendo una clase burgesa cada vez más urbana y menos rural, a decir de Pirenne, “nunca con anterioridad existió una clase de hombres más especifica y estrictamente urbana, que la burguesía medieval”. Lógicamente esa sociedad entrará rápidamente en conflicto con el orden señorial establecido y orientado hacia la producción agrícola, y la ciudad empieza a buscar dentro del orden económico establecido las condiciones que le permitan su desarrollo. Así la ciudad en el medievo se convierte en un ámbito de libertad, localizada en medio de un estado rural sometido al vasallaje. Esta situación de privilegio que vive la población urbana frente a la rural, va a generar aportaciones a la legislación urbanística de singular interés. Dentro de los recintos urbanos, van cayendo antiguos derechos señoriales como la exclusividad para cocer el pan, vender los productos de la tierra; el de requisar viviendas de la ciudad para su uso y el de sus caballeros; las levas obligatorias en caso de guerras; la prohibición de construir puentes. No es posible separar el desarrollo de las ciudades medievales, del desenvolvimiento jurídico por medio de franquicias, fueros, cartas pueblas y otros instrumentos legales que favorecieron el crecimiento. Producto de esta situación, en la España medieval, es la constitución del municipio (de inspiración romana), una de las instituciones más ventajosas y democráticas de la edad media y como fuente de inspiración, todavía se percibe en la legislación urbana moderna. En España era necesario contar con un modelo cívico con grandes beneficios y fueros especiales, para estimular a los pobladores a asentarse en terrenos conquistados a los musulmanes, así se crearon gran número de ciudades nuevas, y barrios en asentamientos consolidados. El desarrollo de las ciudades trajo profundos cambios en la legislación, creandose leyes de excepción, que regían solo en la ciudad y eran diferentes de las que regían en el campo por ejemplo, las leyes para los criminales eran más severas, para mantener una disciplina mayor donde naturalmente la vulnerabilidad aumentaba, se dictaban “providencias rigurosas” para el buen orden de la vida ciudadana, se simplificaban los procedimientos judiciales y contractuales, y sobre todo, nace la necesidad de hacerse fondos para atender las obras comunes más apremiantes. Las contribuciones fueron primero voluntarias, pero con el tiempo tomaron carácter obligatorio. Finalmente como consecuencia de este estado de cosas de excepción, la ciudad adquiere personalidad jurídica propia e independiente, la comuna es un espacio diferente que el campo y sobre todo que otra comunidad. Siguiendo a Pirenne, la ciudad medieval es “una comuna comercial e industrial que habitaba dentro de un recinto fortificado, gozando de una ley, una administración y una jurisprudencia excepcionales que hacían de ella una personalidad colectiva privilegiada”. A diferencia de la ciudad aristocrática y nobiliaria, la ciudad medieval se nos presenta como precisamente lo contrario, como una ciudad antinobiliaria, como sede del estado llano o como diría Max Weber “tiers état”.

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El orígen de la legislación urbanística

En esta época los municipios entraron en una etapa de gran madurez, con una alta participación ciudadana a través de los “cabildos” o asambleas vecinales, y con leyes exclusivas que garantizaban sus fueros o derechos. Muchos de los derechos de que gozaban los habitantes de los municipios españoles medievales, constituyen un antecedente de los que posteriormente se consagraron como “derechos del hombre” por la revolución francesa,16 entre otros encontramos los siguientes: • Igualdad ante la Ley • Inviolabilidad del domicilio • Respeto a la vida humana • Derecho a elegir los jueces y disfrutar de garantías procesales • Participación en los asuntos comunes La excepción más definitiva de este régimen de derechos ciudadanos, se concretaba en el derecho al sufragio para la elección de gobernantes, y la responsabilidad política de éstos por sus actos. La legislación urbanística en la edad media, eran ya leyes precisas, que cuidaban el orden en las ciudades, algunas tan incrustadas en el espíritu cívico de la comunidad que son vigentes a la fecha, como las disposiciones sobre la edificación de las parcelas junto a los tres canales de Amsterdam, que datan de los años de 1612 y 1663, y se respetan en la actualidad.17 El Renacimiento sorprendió a España en ese estado de cosas, justo cuando emprendía la hazaña fundadora de ciudades más grande de que se tiene memoria, y si aceptamos que la ciencia política surgió de los esfuerzos en orden a una polis perfecta, Las leyes reguladoras que dan forma a las ciudades, son inevitablemente difundidas y serán puestas en practica en las ciudades recién fundadas de los territorios dominados. Es así como la legislación urbanística de Colima, une aquí su eslabón para iniciar una historia que desde su origenes tuvo siempre el objetivo de mejorar las condiciones de vida de las comunidades urbanas.

16

AGUILAR Narváez J. A. Administración Urbana Municipal México: Ed. Instituto Mexicano de Administración Urbana. p. 4 17 BRAUNFELS Wolfgang, Urbanismo Occidental. 1976; Madrid, Alianza Editorial. p 91

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

“CAPITULO SEGUNDO “El panorama de la España Renacentista”

En 1492, España no solamente se encontró con un mundo que nunca había buscado, sino con la oportunidad de entrar de lleno a la vanguardia de la cultura del renacimiento, hasta ese momento dominada por Italia. La hazaña del descubrimiento, del hallazgo, del encuentro de dos mundos o como le queramos llamar, con la perspectiva del tiempo que ahora nos separa, fue todo un acontecimiento, donde se reunían en una sola empresa, los conocimientos científicos y tecnológicos a la mano. Probablemente no nos pongamos de acuerdo en como llamarle, lo que no nos debe de caber la menor duda, es que el asar no jugó ningún papel en esta hazaña. A quién corresponde desarrollar la tecnología de la navegación y la cartografía necesaria en el siglo XV, es a Portugal. Navegantes lusitanos habían ya rodeado el cabo de buena esperanza para acceder por mar a las Indias, a las verdaderas Indias, y habían generado los sistemas geográficos que toda empresa de esta magnitud requiere. Pero todavía quedaba un mas allá, que contradecía el “non plus ultra” que rezaba el escudo hispano entre las columnas de Hércules. La visión del mundo que mil doscientos años atrás había dejado impresa Ptolomeo en su Geografía, era un reto difícil de dejar pasar por alto, pero no correspondió a Portugal sino a España tentar a la historia, y recoger los frutos. Situada en pleno renacimiento, Castilla y Aragón se enfrentan con la empresa colonizadora, pobladora y pacificadora,18 más grande que ha conocido el desarrollo de la comunidad urbana, con toda una historia tras de sí, que Europa entera había construido. Estaban allí los elementos teóricos de León Batista Alberti, para ser aplicados; las ideas nuevas del Palladio, para eslabonarse con los viejos conceptos de Vitrubio e iluminar la fundación de las ciudades; estaban también las utopías19 de Antonio Aberlino “El Filarete” y Francesco di Giorgio esperando solamente mentes lúcidas, que llevaran a la realidad el sueño de la “Ciudad ideal de Sforzinda”, sin pasar por alto el imprescindible Sebastiano Serlio, cuyo I sette libri dell’architettura editado en Venecia en dos volúmenes por 18

Las “Leyes de Indias” prohibían el uso de la palabra “conquista”, la cual debía ser sustituida por la de “pacificación” en descargo de las conciencias. 19 El renacimiento es una época fértil en utopías, sobre todo relacionadas con ciudades ideales

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El panorama de la España Renacentista

Fulvio Irace en 1584, tenía un lugar de privilegio, junto con “Las Horas” y “La imitación de Cristo” en todo morral de franciscano que se embarcara a la Nueva España. Merece una mención especial, León Batista Alberti como vehículo de trasmisión de la cultura del renacimiento a tierras americanas. El 17 de abril de 1517, Don Antonio de Mendoza recibió sus títulos de Virrey de Nueva España, así como las instrucciones necesarias para el desempeño del cargo. Su equipaje para vivir en México, incluye una Biblioteca de doscientos volúmenes entre los que se encuentra DeRe Aedificatoria, los diez libros de teoría de arquitectura de León Batista Alberti, perteneciente a una edición parisina casi desconocida de 1512.20 La sola mención de Re Aedificatoria en México en una fecha tan temprana es ya de por sí una revelación, más aun cuando el estado del libro demuestra el interés de su ávido lector, nada menos que el virrey de estas tierras, quien escribió en la portada “es de Antonio de Mendoza, Visorey” y en la ultima página “Hunc librum legi México anno 1539. Men. Jun” o sea “Este libro fue leído en México el año 1539, mes de junio”. El libro muestra innumerables marcas de la misma mano a un lado de textos que tratan de: firmeza de suelos, cimentación de edificios, la moderación de las fábricas, lugares lagunosos, plazas, gracia y hermosura de los edificios, mayor uso de ingenio, las trazas, bosques al lado de las ciudades, cañerías, cajas de agua y muchos otros asuntos que debieron interesar al responsable de la gran empresa fundadora. Mendoza comprendió que el urbanismo renacentista solo era posible en las recién fundadas ciudades del Nuevo Mundo, las Santa Fe (en honor de aquella Santa Fe de Granada, símbolo de la Reconquista) serían el símbolo de la Utopía Española, la cara renacentista de su espíritu de cruzada. El medioevo, había marcado Europa con un sinnúmero de leyes urbanísticas para ordenar el desarrollo de los asentamientos humanos, pero como ya vimos estas eran leyes de excepción, cuya particularidad estaba en tener una vigencia relacionada con la variable espacial y operar solo en un territorio determinado. Esta particularidad había favorecido el desarrollo del sistema municipal en la propia España. 1492, enfrenta a la corona española a la posibilidad de diseñar un cuerpo legislativo para normar la vida comunitaria de los asentamientos humanos en todo el reino, la tarea no tenía precedentes. A principio del renacimiento, los Reyes Católicos expidieron diversos ordenamientos que contenían normas sobre la fundación y regulación urbana, como la Carta de San Sebastián (1477); la Carta de Puerto Real (1483); las Ordenanzas Reales de Castilla; la de Vitoria y el Capítulo de Corregidores (1500)21 La empresa de la colonización americana condujo a España a plantearse argumentaciones jurídicas no ensayadas con anterioridad, y por lo mismo sujetas a revisiones, correcciones o confirmaciones a lo largo del tiempo. 20 21

TOVAR Guillermo. La Utopía del Virrey Mendoza, publicado en VUELTA nov. 1985 pp 18-24 IBARRA Félix, Gabriel. Los Fundamentos del Derecho Urbanístico, INAP p 203

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

UNA TIERRA DONADA POR DIOS Es importante, para comprender el espíritu de la legislación indiana, entender dos aspectos importantes: Por un lado, el Profundo sentido ético y religioso, característico de la política española de ese tiempo, inspirada por el criterio de Isabel “la Católica” y por el sentido de reconquista de almas, que impulsó la dominación española, que lleva a que fueran más teólogos y moralistas, que juristas y hombres de gobierno los que sirvieron de animadores de esta legislación22. Por otro lado la tendencia en todas ellas de intentar estructurar la vida jurídica de los territorios con un criterio uniformador, así como procurar que tal estructura se asimilara en el propio territorio castellano. Sin embargo esa tendencia nunca desconoció la realidad particular de las Indias, y las leyes ordenaron siempre tenerla en cuenta. Una empresa de titanes, medio mundo bajo una misma legislación, que además ordenaba considerar las visiones locales, fuera de la idea religiosa por supuesto. La relación entre la corona, y la fe católica, juega un papel singular en el modo de legislar el territorio, un territorio “donado” por Dios. El Rey reconoce en la Ley primera de la Recopilación de 1681, que el dominio de las Indias y su organización estatal proceden de “donación divina” por intermediación del Papa: Dios nuestro señor por su infinita misericordia y bondad se ha servido de darnos sin merecimientos nuestros tan grande parte en el señorío de este mundo, que demás de juntar en nuestra real persona muchos, y grandes Reinos...”23

Este pequeñísimo detalle es de gran trascendencia en el acceso a la propiedad, rural y urbana, en todo el reino. Las bulas pontificias concedidas por Alejandro VI a la corona española con motivo del descubrimiento: Inter coeterna (3 de mayo, 28 de junio), Eximie dovotionis (3 de septiembre) y /Dud/u/m si quidem (23 de septiembre) en 1493, otorgaban a Castilla el dominio de las tierras descubiertas y por descubrir, con la obligación de encargarse del sostenimiento de la cristianización de los “aborígenes”. En ese sentido, la tierra adquiere la naturaleza de posesión original, toda ella es “realenga”. El suelo y el subsuelo, la tierra y la mina, junto a las aguas, montes y pastos y otros elementos eran propiedad de la corona, menos la poseída y trabajada por los indígenas, y el monarca podía distribuirla entre los particulares a través de las mercedes.

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SARMIENTO Donante Alberto (1988). De las Leyes de Indias, SEP pp 46- 47 Libro Primero, Título primero. Ley primera, de la Recopilación de 1681, consultada en SARMIENTO Donante Alberto (1988), op cit. p59 23

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El panorama de la España Renacentista

EL ACCESO A LA PROPIEDAD Tres fueron los medios más comunes de acceso a las mercedes de tierra. En los primeros años del proceso, éstas eran entregadas a los conquistadores, como pago a sus esfuerzos y méritos, costumbre que España había desarrollado con cierto éxito en las guerras de Reconquista, porque, como el propio Carlos V señala: Y porque a los reyes es justa y loable cosa hacer mercedes y honrar a aquellos que bien y lealmente les sirven, porque todos se esfuercen a hacer lo mismo.

Aunque es justo decir, las mercedes de esos primeros años llevaban consigo mucho más que la propia tierra, incluían pueblos enteros y vasallos, como lo dice la que recibió el propio conquistador de México Por la presente os hacemos merced, gracia y donación pura, perfecta y no revocable, que es otra entre vivos para ahora y para siempre jamás, de las villas y pueblos de Cuinapan, Atlacavoye, Matlancingo, Toluca, Calimaya, Cuernavaca, Huastepec, Acapistla, Yautepeque, Tepistlan, Oaxaca, Cuyulapa, Etlantequila, Vacoa, Tehuantepec, Jalapa, Utlatepec, Atroyestán, Equetasta, Tuixtlatepeca, Izcalapan que son de dicha Nueva España hasta en número de 23,000 vasallos, y jurisdicción civil y criminal, alta y baja, mero mixto imperio, y rentas y oficios, pechos y derechos, y montes y prados, y pastos y aguas corrientes, estantes y manantes. Y con todas las cosas que Nos tuviéremos y lleváremos, y debamos gozar y llevar en las tierras que para la nuestra corona real se señalaren en la dicha Nueva España. Y con todo lo otro al señorío de dichas villas y pueblos, de suso declarados, perteneciente en cualquier manera, y para que todo ello sea vuestro y de vuestros herederos y sucesores, y de aquel o aquellos de voz, o de ellos, o hubieren título o causa o razón. Y para que lo podáis vender, dar o donar y trocar y cambiar, y enajenar y hacer de ello y en ello todo lo que quisiereis y por bien tuviereis, como de cosa vuestra propia, libre y quieta y desembargada, habida por justo y derecho título.24

El otro medio de acceso a la tierra fue el poblador, el cual representa la continuidad, la consolidación. En algunos casos su papel representa una conquista pacífica. No es de extrañar, que la figura de el poblador, es también tomada de la experiencia de la Reconquista de la Península Ibérica. Prueba de la intensa campaña que se hizo en España para convencer nuevos “pobladores” son las instrucciones que de los reyes recibió Fray Bartolomé de las Casas en Zaragoza en 1518: Primeramente habéis de ir por todas las ciudades, villas y lugares de estos reinos y señoríos que os pareciere, y luego que lleguéis a cada pueblo...haced que en las iglesias, los curas y predicadores digan y manifiesten a todos el contenido de esta instrucción...Y así mismo las justicias lo hagan pregonar: y haréis entender a todos la 24

SOLANO Francisco de (1991), Cedulario de Tierras, Compendio de Legislación Agraria Colonial, UNAM, pp 145, 146

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bondad y fertilidad de la isla Española, y San Juan, y Cuba, y Jamaica y la gran anchura que hay de tierras para labrar en ellas...de la gran cantidad de oro...de los buenos temporales que en esas islas hacen, que en ellas no se conoce cuando es invierno, porque nunca hace frío, ni tampoco en verano hacen calores demasiados...como todo el año hay hierba y está la tierra verde...y las parras dan fruto y muy bueno. Les habréis de certificar que la navegación a dichas Indias es más cierta y segura que ninguna navegación...han acordado (sus Altezas) de hacer mercedes y favorecer a todos los labradores, súbditos y naturales, que a las dichas Indias quisieran ir con sus mujeres e hijos y todos los otros y asimismo los solteros...

Estas descripciones, en lenguaje casi bíblico, llamaban a los colonizadores a una tierra prometida, y en no pocas ocasiones, encontraron que de ésta no manaba leche y miel. El núcleo urbano recién fundado dependía de la atención que se le diera al medio rural. El poblador, adquiere un valor indispensable en la colonización. Después de la conquista armada, se verifica otra conquista, precisamente en la que el poblador podía obtener, mediante su perseverancia en la colonización, una sustantiva promoción social, llegando hasta el nivel de privilegio de las clases envidiadas. La tercer manera de acceder a la tierra era la de el particular. Fuera de las distribuciones a los conquistadores y pobladores, el Estado siguió repartiendo tierra realega a todo particular (criollo, mestizo o peninsular) que la pidiese, con voluntad de colonizador, aunque siempre sin perder la donación el significado de premio, recompensa o compromiso. Un último caso de acceso no formal a la propiedad, fue la del precarista, o el ocupante irregular de tierras, que se dio de manera más frecuente de lo deseado, al amparo de la precipitación con la que en muchos casos fue repartida la tierra. En 1571 el Virrey Martín Enríquez, escribía a Felipe II ...en lo que toca a los baldíos, al principio se empezó mal y así se ha ido continuando, y está en términos que no sé yo tenga remedio ninguno, porque como el fin de todos ha sido que la tierra se pueble hase ido repartiendo y dando a cada uno lo que quería y en la parte que pedía. Y de no haber tenido orden, ni otro término la tierra está muy mal repartida: porque no se dio orden y todo se fue salpicando y escogiendo cada uno lo mejor, o para ganado mayor o menor, o para sembrar trigo o maíz u otras cosas. Yo he tenido cuenta que lo que se fuere dando y repartiendose se vaya continuando las heredades de los unos con los otros, sin que queden pedazos en medio perdidos.25

Este desorden primerizo resulta algo sorpresivo, ya que el derecho agrario castellano fue siempre muy rígido con situaciones ilegales, castigando sin piedad a los precaristas. Sin embargo la corona encontró una rápida solución a la situación con las 25

Archivo General de las Indias, Sevilla. citado por SOLANO Francisco de (1991) op. cit. p. 211

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El panorama de la España Renacentista

llamadas “composición de tierras”, que eran regularizaciones, con el producto de las cuales se podían financiar gastos hasta cierto punto extraordinarios, como el caso de la creación de una armada permanente que atendiese el tráfico marino del mar Caribe. Así encontramos un sinnúmero de regularizaciones desde 1599 hasta 1816. Asombra el parecido del modelo de composición de tierras con nuestro CORETT, la historia de tanto repetirse termina por cansarse.

EL DERECHO NATURAL Pocos casos pueden tener tanta influencia en un cuerpo jurídico, como el que se suscitó el 14 de diciembre de 1511: en la modesta capilla de los dominicos de la isla La Española. Con motivo del tercer domingo de adviento, fray Antonio de Montesinos, al hablar sobre el evangelio del día - en el que se le pregunta al bautista quién es, y éste se declara “la voz que clama en el desierto”- se declara a su vez “voz del que clama en el desierto de esta isla” para acusar a los españoles por su dureza de corazón y los malos tratos que infringen a los indios como si éstos no fueran hombres y tuvieran alma racional. En medio del revuelo que esto produjo, otros sermones se unen al de Montesinos hasta que el caso llega a oídos del rey, y ni más ni menos, el hecho por sencillo que pueda parecer inicia la lucha por un derecho justo. El rey Fernando de Aragón, reunió a los mejores juristas y teólogos del reino para analizar el comportamiento de los españoles con los indios y las leyes que regulan el comportamiento de unos con otros. La junta se reune en Burgos en 1512 y si bien no introduce cambios sustanciales, en la política indiana, si remueve los problemas y despierta inquietudes. se pone a discusión la legitimidad del dominio que los reyes de España se atribuyen sobre las Indias, y con ello los contenidos de la legislación medieval: sobre la libertad de los indios, el régimen de las encomiendas, la condición y los derechos de los españoles establecidos en el Nuevo Mundo y la organización de las provincias. La vigencia en las Indias del derecho común europeo y castellano, tropieza a partir de la Junta de Burgos con otro sistema jurídico: frente al derecho medieval, que considera carentes de capacidad jurídica y de todo derecho a los infieles salvajes, los Dominicos oponen el derecho natural, conforme lo había enunciado Tomás de Aquino, que concede a todo hombre la plena capacidad y los mismos derechos. Esta es la posición que adopta Fray Bartolomé de las Casas bajo la tesis de que “el derecho natural debe prevalecer frente al común y al castellano. En 1519, otro dominico, Fray Francisco de Vitoria, argumenta que el derecho natural debe ver no solo lo que favorece a los indios “sino porque siendo por esencia un ordenamiento jurídico de origen divino superior a todos los hombres, conocido por todos y que obliga a todos cualesquiera que sea su raza, cultura o religión, es el único válido para resolver los conflictos entre pueblos que se rigen con distintos derechos”26. El derecho 26

GARCIA Gallo Alfonso (1987) Génesis y desarrollo del derecho indiano , en Recopilación de leyes de los reynos de Indias, recopilación de Francisco de Icaza Dufour PORROA p xliii

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natural, se convierte en Vitoria en derecho internacional. El nuevo planteamiento lleva a Carlos V a revisar lo que había sido el Consejo de Indias, y el resultado son las llamadas Leyes Nuevas, promulgadas en Barcelona el 20 de noviembre de 1542, en donde proclama la libertad de los indios, suprime las encomiendas y regula la forma de hacer los nuevos descubrimientos y de gratificar a los conquistadores. Pero las Leyes Nuevas no satisfacen del todo a Las Casas y mucho menos a los colonizadores, que ven mermados muchos de sus antiguos privilegios, por lo que su aplicación se hace irregular. En el Perú, el Virrey Blazco Nuñez intenta hacerlas cumplir y provoca una rebelión con tintes de independencia, lo que hace que Carlos V se vea obligado a suspender y aún derogar las más radicales. Aunque ningún artículo de las Leyes Nuevas lo señala expresamente, en ellas queda reconocida una extraña dualidad: una república de indios y otra de españoles independientes entre sí pero sujetas ambas al monarca. En base a las Leyes Nuevas se dictan nuevas ordenanzas para los descubrimientos en 1543 y 1548, aparte de unas nuevas ordenanzas para la Casa de Contratación en 1552.

JUAN DE OVANDO La multiplicidad e inseguridad legislativa revela ahora otro problema: el conocer con certeza jurídica cuáles son las disposiciones que son vigentes y cuáles no, lo que lleva a más bien fracasados intentos de organización. Ante tal problemática, el rey, ahora Felipe II, decide abordar el problema de fondo, y encarga la tarea a Juan de Ovando a fines de 1566. Este comienza por investigar detalladamente el problema interrogando a clérigos, letrados, funcionarios, conquistadores y comerciantes que han vivido en las Indias, constatando las respuestas, ordenandolas y obteniendo sus propias deducciones. En 1571 expone al rey sus conclusiones de lo que fueron las causas del “fracaso del Consejo de Indias en su función rectora del Nuevo Mundo”, y estas eran básicamente tres: • Desconocimiento de las Indias y de sus problemas; • Desconocimiento en ellas y en su consejo, de la legislación dictada hasta entonces, y • Descuido en el nombramiento de funcionarios y consejeros, ya que éstos se designaban para premiar alguna acción y no en base a la capacidad con que se debía acceder a estos puestos. Como respuesta a la problemática, Ovando desarrolla un amplio cuestionario que habrá de enviarse a todas las autoridades y ciudades de Indias a fin de que estas informen exhaustivamente sobre sus lugares. Por otro lado impulsa y orienta el inventario de todas las disposiciones legales dictadas para las Indias e inicia la redacción de unas ordenanzas o código que habrán de contener la totalidad del derecho indiano.

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En 1571, el rey nombra a Ovando Presidente del Consejo de Indias, y un mes más tarde promulga las Ordenanzas del Consejo, entresacadas del proyecto de Codigo, para reglamentar su accionar como presidente. Además, el mismo año expide las ordenanzas para hacer las descripciones de cada una de las provincias americanas, que le va a asegurar al Consejo la información minuciosa de cada una de ellas y permitirán en lo sucesivo no legislar sin conocer el país. La promulgación del Codigo propuesto por Ovando tropieza sin embargo con dificultades insalvables. El Libro Primero que trata del Gobierno Espiritual, es enviado a Roma para su aprobación papal que no llega a alcanzarse, lo que paraliza la promulgación y obliga a la promulgación por separado: la de descubrimientos y población en 1573 y la de Patronato en 1574. La unificación del codigo, tal como Ovando lo planteaba queda interrumpido con su muerte en 1575

LAS ORDENANZAS DE FELIPE II Sin duda para la legislación urbanística son de particular interés las ORDENANZAS DE DESCUBRIMIENTO, NUEVA POBLACION Y PACIFICACION (recuerdese que pacificación es sinónimo de conquista), expedidas el 13 de julio de 1573 por el rey Felipe II, que buscan regularizar las empresas de colonización. Asimismo se precisan, con extraordinario pormenor, las proporciones de la tierra que correspondían a cada poblador, y se completan con orientaciones urbanísticas que recogen la experiencia fundadora de la Reconquista y de casi cien años de constante fundar ciudades en América. Las ordenanzas de 1573 significaban un mandato a todos los usuarios de las nuevas tierras, a fin de que la fundación y planeación de las ciudades, se llevara a cabo dentro de las especificaciones que llevaran de manera más segura la empresa, a buenos términos.27 A los Virreyes presidentes, Audiencias y Gobernadores de nuestras Indias del mar océano y a todas las otras personas a quién lo infrascripto toca y atañe y puede tocar y atañer en cualquier manera, sabed que para los descubrimientos, nuevas poblaciones y pacificaciones de las tierras y provincias que en las Indias están por descubrirse poblar y pacificar, se haga con mas facilidad y como conviene al servicio de Dios y nuestro, y bien de los naturales, entre otras cosas hemos mandado hacer las ordenanzas siguientes: 34. Para haber de poblar así lo que está descubierto, pacífico y debajo de nuestra obediencia, como en lo que por tiempo se descubriere y pacificare, se guarde el orden siguiente: Elijase la provincia, comarca y tierra que se ha de poblar, teniendo 27

Todas las citas a la Ordenanza de Descubrimiento, Nueva Población y Pacificación, están tomadas del apéndice documental de Recopilación de leyes de los reynos de Indias, recopilación de Francisco de Icaza Dufour PORROA 1987, tomado de una copia del original que se encuentra en el Archivo General de Indias en el legajo 427, libro XXIX, fojas 63 a 93

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consideración a que sean saludables, lo cual conocerá en la copia que hubiere de hombres viejos y mozos de buena complexión, disposición y color, y sin enfermedades, y en la copia de animales sanos y de competente tamaño y de sanos frutos y mantenimientos; que no se críen cosas ponzoñosas y nocivas; de buena y feliz constelación, el cielo claro y benigno, el aire puro y suave, sin impedimentos ni alteraciones, y de buen temple, sin exceso de calor o frío, y habiendo de declinar es mejor que sea frío. 35. Y que sean fértiles y abundantes de todos frutos y mantenimientos, y de buenas tierras para sembrarlos y cogerlos, y de pastos para criar ganados, de montes y arboledas para leña y materiales de casas y edificios, de muchas y buenas aguas para beber y regadíos.

La ineludible referencia a Vitrubio, es muy clara. El correcto desarrollo de la comunidad urbana tiene su origen en la sabia elección del sitio donde fundarla. Cabe mencionar que para estas fechas, Miguel de Urrea tradujo el tratado De Architectura probablemente antes de 1569, dedicandolo precisamente a Felipe II. El manuscrito fue editado por Juan Gracián en Alcalá de Henares en 1582, a pesar de sus errores, gracias al impulso de Juan de Herrera y del propio Rey, quienes estaban fundando la cátedra de arquitectura en la Academia de Matemáticas en Madrid.28 Esta es la primer versión completa de Vitrubio en español, ya que desde 1526 Diego de Sagredo tradujo un extracto del tratado en forma de dialogo29.. Seguramente Ovando, hombre instruido a la usanza renacentista, debió conocer a Vitubio por estas fuentes. 36. Y que sean pobladas de indios y naturales, a quienes se pueda predicar el Evangelio, Pues éste es el principal fin para que mandamos hacer los nuevos descubrimientos y poblaciones.

De nuevo, y en todas partes la vertiente ética de la legislación, la fe católica, y la responsabilidad que ha contraído España por efecto de las Bulas Pontificias inspiran todas las normas de tipo civil 40. No se elijan lugares muy altos, porque son molestados por los vientos y es dificultoso el servicio y acarreo, ni lugares muy bajos, porque suelen ser enfermos; elijan en lugares medianamente levantados que gocen de los aires libres y especialmente los del norte y mediodía. Si se hubieren de tener sierras o cuestas sean por la parte del poniente y de levante, y si por alguna causa se hubieren de edificar en lugares altos sea en parte donde no estén sujetos a nieblas, haciendo observación de los lugares y accidentes. Y habiéndose de edificar en la rivera de cualquier río sea en la parte del oriente, de manera que en saliendo el sol de primero en el pueblo que en el agua.

Otra vez Vitrubio 41. No se elijan sitios para pueblos en lugares marítimos por el peligro que en ellos MARIAS Fernando, incluido en WIEBENSON Dora (1988), Los Tratados de Arquitectura, Ed Hermann Blume. pp79,80. 29 KRUFT Hanno-Walter,Historia de la Teoría de la Arquitectura, Ed Alianza Forma. p 85. 28

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hay de corsarios, y porque no se da en ellos la gente a labrar y cultivar la tierra, ni se forma en ellos tan bien las costumbres si no fuere a donde hubiere algunos buenos y principales puertos, y de éstos solamente se pueblen los que fueren necesarios para la entrada y comercio y defensa de la tierra.

Puede estar en el cumplimiento de esta ordenanza, el antecedente de esa costumbre tan nuestra a poblar preferentemente el altiplano. 43. Elegida la tierra, provincia y lugar en que se ha de hacer nueva población y averiguada la comodidad y aprovechamientos que pueda haber, el gobernador en cuyo distrito estuviere o con cuyo distrito confinare, declare el pueblo que se ha de fundar, si ha de ser ciudad, villa o lugar. Y conforme a lo que declarare se forme el concejo, república y oficiales y miembros de ella, según se declara en el libro de la república de españoles. De manera que si hubiere de ser ciudad metropolitana tenga un juez con título y nombre de adelantado o gobernador o alcalde mayor o corregidor o alcalde ordinario, que tenga jurisdicción in solidum y juntamente con el regimiento tenga la administración de la república, tres oficiales de la hacienda real, doce regidores, dos fieles ejecutores, dos jurados de cada parroquia, un procurador general, un mayordomo, un escribano de concejo y dos públicos, uno de minas y registros, un pregonero mayor, un corregidor de lonja, dos porteros. Y si es diocesana o sufragánea, ocho regidores y los demás dichos oficiales perpetuos para las villas y lugares, alcalde ordinario, cuatro regidores, un alguacil, un escribano de concejo y público y un mayordomo.

En fin, las bases de la administración pública, con fundamento en la figura del municipio, herencia del pasado medieval español. 90. El dicho término y territorio se reparta en la forma siguiente: Sáquese primero lo que fuere menester para los solares del pueblo y ejido competente, y dehesa en que pueda pastar abundantemente el ganado que está dicho que puedan tener los vecinos, y más otro tanto para los propios del lugar. El resto de dicho territorio y término se haga cuatro partes: La una de ellas cogiere para el que está obligado a hacer el dicho pueblo y las otras tres se repartirán en treinta suertes para los treinta pobladores de dicho lugar. 92. Territorio y término para nueva población no se pueda conceder, ni tomar, en puerto de mar, ni en parte que en algún tiempo pueda redundar en perjuicio de nuestra corona real, ni de la república, porque los tales queremos que queden reservados para Nos.

Las limitaciones de la propiedad como defensa de las fronteras ha llegado hasta nuestra legislación en el contenido de la fracción I del artículo 27 de la Constitución que limita a los extranjeros la posesión directa de la tierra en una franja de 50 kms. de la costa y de 100 kms. de la frontera terrestre. 111. Habiéndose hecho el descubrimiento, elegídose la provincia, comarca y tierra que se hubiere de poblar y los sitios de los lugares a donde se han de hacer las nuevas poblaciones y poniéndose el asiento sobre ello, los que fueren a cumplir los ejecuten de la forma siguiente, llegando al lugar donde se ha de hacer la población, el cual mandamos que sea de los que estuvieren vacantes y que por disposición nuestra se puede tomar sin

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perjuicio de los indios y naturales o con su libre consentimiento: se haga la planta del lugar, repartiendola en sus plazas, calles y solares, a cordel y regla, comenzando desde la plaza mayor y desde allí sacando las calles a las puertas y caminos principales, y dejando tanto compás abierto que aunque la población vaya en crecimiento se pueda siempre proseguir de la misma forma y habiendo proseguir en la misma forma y habiendo disposición en el sitio y lugar que se escogiere para poblar se haga la planta en la siguiente forma:

Mucho hay que comentar sobre esta ordenanza, primero el interés que estas primeras disposiciones manifiestan en todo momento, para respetar el territorio ocupado por los naturales, prohibiendo a los españoles la fundación de sus colonias en perjuicio de los pueblos originales. Esta norma no siempre se cumplió cabalmente, y en muchos asentamientos generó la división en barrios de españoles y de indios. Es de llamar la atención en esta regla, los lineamientos básicos de la traza urbana, desde Hipodamo hasta Alberti: la plaza central como generadora del trazo, la traza de las calles en retícula recta, la conexión de las arterias principales a las salidas del poblado ya sean estas puertas o caminos, y la dotación de la suficiente reserva para soportar el crecimiento de la comunidad. 112. La plaza mayor de donde se ha de comenzar la población siendo en costa de mar se debe hacer al desembarcadero del puerto y siendo en lugar mediterráneo en medio de la población, la plaza sea en cuadro prolongada que por lo menos tenga de largo una vez y media de su ancho porque de esta manera es mejor para las justas de a caballo y otras que se hayan de hacer.

La plaza en puerto de mar debe hacerse abierta a el, así se hizo al fundar Manzanillo; en sitio interior, al centro de la población, como se aplicó en Colima. Con respecto a la proporción y a las razones que justifican dicha proporción, es asombrosa la influencia vitruviana, que recomienda la plaza también oblonga, de la misma proporción, que considera la más adecuada para los espectáculos y espectadores (ver Cap.I). 113. La grandeza de la plaza sea proporcionada a la cantidad de vecinos teniendo en consideración que en las poblaciones de indios, como son nuevas, se va con intento de que han de ir aumentando y así se hará la elección de la plaza teniendo respeto de que la población puede crecer no sea menor de quinientos pies de largo y trescientos pies de ancho, ni mayor de ochocientos pies de largo y quinientos y treinta de ancho de mediana y buena proporción es de seiscientos pies de largo y quinientos de ancho. 114. De la plaza salgan cuatro calles principales una por medio de cada costado de la plaza y dos calles por cada esquina de la plaza, las cuatro esquinas de la plaza miren a los cuatro vientos principales por que de esta manera saliendo las calles de la plaza no estarán expuestas a los cuatro vientos principales que sería de mucho inconveniente.

Como Vitrubio las calles se orientan librando los principales cuatro vientos. La aplicación de esta norma nos arroja la plaza girada con respecto al eje oriente poniente, como sucede en Colima. 115. Toda la Plaza a la redonda y las cuatro calles principales que de ella salen

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tengan portales porque son de mucha comodidad para los tratantes que aquí suelen concurrir, las ocho calles que salen de la plaza por las cuatro esquinas salgan libres a la plaza sin encontrarse con los portales retrayendolos de manera que hagan la zera (sic) derecha con la calle y plaza 116. Las calles en lugares fríos sean anchas y en las calientes angostas...(se encuentra roto la continuación del artículo en el texto original).

Este artículo es un antecedente de la legislación sobre asoleamiento urbano; señala que en lugares cálidos las calles sean estrechas, y en lugares fríos sean anchas. Esto explica el porqué de las calles exageradamente angostas de la traza original del centro de Colima, de la misma manera que entendemos por qué es más agradable caminar a pié por esas calles que por otras que fueron fruto de modelos importados. 118. A trechos de la población, se vallan formando plazas menores en buena proporción a donde se han de edificar los templos de la iglesia mayor, parroquias y monasterios de manera que todo se reparta en buena proporción por la doctrina.

Este artículo obliga a la dotación de plazas menores, hoy zonas de descongestión urbana o áreas verdes. 119. Para el templo de la iglesia mayor, parroquia o monasterio se señalen solares los primeros después de las plazas y calles y sean en isla entera de manera que ningún otro edificio se les arrime sino el perteneciente a su comodidad y ornato. 121. Señalese luego sitio y solar para la casa real y casa del consejo y cabildo y aduana y atarasana junto al mismo templo y puerto, de manera que en tiempo de necesidad se puedan favorecer las unas a las otras el hospital para pobres y enfermos de enfermedad no contagiosa se ponga junto al templo, y por claustro del para los enfermos de enfermedad contagiosa, se ponga el hospital en parte que ningún viento dañoso pasando por el vaya a herir en la demás población y si se edifique en lugar levantado, mucho mejor. 123. El sitio y solares para carnicerías, pescaderías tenerías y otra oficinas que se causen inmundicias se den en parte que con facilidad se puedan conservar sin ellas. 123. Las poblaciones que se hicieren fuera del puerto de mar en lugares mediterráneos si pudieren ser en ribera de río navegable será de mucha comodidad y procurarse que la ribera quede a la parte del cierzo y que la parte del río y mar baja de la población se pongan todos los oficios que causen inmundicias. 124. El templo en lugares mediterráneos no se ponga en la plaza sino distante de ella y en parte que esté separado de edificio, que a él se llegue, que no sea tocante a él y que de todas partes sea visto porque se pueda ornar mejor y tenga más autoridad, habrase de procurar que sea algo levantado del suelo de manera que se aya de entrar en él por gradas y cerca de él entre la plaza mayor y se edifiquen las casas reales del concejo y cabildo y aduana no de manera que den embarazo al templo sino que lo autoricen, el

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hospital de los pobres que no fueren de enfermedad contagiosa a la parte del cierzo con comodidad suya de manera que goce del mediodía. 126. En la plaza no se den solares para particulares, dense para fabrica de la iglesia y casas reales y propios de la ciudad y edifíquense tiendas y casas para tratantes y sea lo primero que se edifique para lo cual contribuyan todos los pobladores y se imponga algún moderado derecho sobre las mercancías para que se edifiquen.

Del artículo 119 al 126 la Ordenanza previene una serie de medidas que hoy se conocen como “zonificación”, señalando lugares para la parroquia, las casas de gobierno, los comercios, la habitación y los negocios insalubres. 127. Los demás solares se reparten por suerte a los pobladores, continuándolos a los que corresponden a la plaza mayor y los que restaren queden para Nos, para hacer merced de ellos a los que después fueren a poblar o lo que la nuestra merced fuere. Y para que se acierte mejor llévese siempre hecha la planta de la población que se hubiere de hacer.

El concepto muy parecido a lo que con el tiempo se llamará “Fundo Legal”, se basa en que los solares para el crecimiento son adquiridos siempre como merced de la corona. 129. Señalese a la población ejido en tan competente cantidad que aunque la población vaya en mucho crecimiento, siempre quede bastante espacio a donde la gente se pueda salir a recrear y salir los ganados, sin que se hagan daño.

Aunque a veces se confunde el término de ejido con el de fundo legal, desde estas primeras ordenanzas la diferencia es muy clara: el espíritu del ejido es siempre comunal, para el disfrute colectivo y en relación al mantenimiento de ganado, sin admitir el trabajo de cultivo o la apropiación particular. El mérito indiscutible de integrar el primer cuerpo de leyes urbanísticas, aplicado en Colima, le corresponde a las Reales Ordenanzas de Felipe II, expedidas el 13 de julio de 1573, un año antes de que el mismo monarca concede a la antigua fundación española de San Sebastián el titulo de “Villa de Santiago de los Caballeros”30. Las Ordenanzas de descubrimiento, nueva población y pacificación, constituyen un completo código de urbanismo y ordenación territorial, conteniendo instrucciones prácticas en relación con un cuerpo teórico en el que resuenan variadas influencias culturales de la época. En ellas se recogen muchas disposiciones reales anteriores como las de las Ordenanzas que ya vimos expedidas en 1543, y se sistematiza y regula la fundación, trazo geométrico y capacidad de expansión de las ciudades. El principal valor de las Ordenanzas de Felipe II radica en la manera en que éstas fueron llevadas a la práctica, y conforme a ellas, se establecieron y regularon las 30

GUZMAN Nava, Ricardo (1973), Colima en la historia de México,Tomo III, Ed Gob del Edo. de Colima, p27.

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fundaciones españolas en todo el imperio, entre ellas ciudades mexicanas como Guadalajara, Puebla, Mérida y Colima. LOS PUEBLOS DE INDIOS Es muy importante señalar aquí la importancia que la aplicación del derecho indiano tuvo en la organización del espacio americano. A pesar de que tenemos constancia de centros urbanos de importancia en la vida prehispánica, ese no era el patrón típico de agrupamiento. Fray Antonio de Remesal en su Historia General de las Indias Occidentales, nos describe una realidad que era mucho más común: vivían los indios en su gentilidad en pueblos diferentes unos de otros, con diferentes nombres, diferentes señores, diferentes gobiernos, diferentes ídolos y diferentes lenguas. Y todo tan distante como una señoría o reino de otro. Y a causa de no ordenar los pueblos por calles y barrios como en Europa estaba aquí una casa, acuyá otra, a otro trecho otra sin correspondencia alguna. Y por esa razón un lugar de quinientos y menos vecinos, que en aquellos tiempos era muy pequeño, ocupaba una legua de tierra.

Esta dispersión que dificultaba todas las acciones de colonización, fue preocupación de la corona desde 1500. La organización del espacio con patrones urbanos europeos, fue iniciada por el español, aprovechando para ello los centros que ya de por sí mostraban cierta concentración y donde se podía aprovechar de mano de obra a la mano, mayor facilidad de adoctrinamiento y un mejor control fiscal. Pero lo realmente importante de la empresa colonizadora, fue el desdoblamiento del modelo urbano hacia las zonas y los pueblos con incipiente o nula tradición urbana con los llamados pueblos de indios , que se ensayó por primera vez en las Antillas a finales del siglo XV. Sobre las estructuras definidas en la legislación indiana, los pueblos de indios acogen a tribus clanes y señoríos indios, a un régimen económico de bienes propios y comunales, como en la España medieval, que en algunas zonas coincidió con modelos similares prehispánicos que facilitaron su adopción. Así, la concentración viene a facilitar las intenciones religiosas, didácticas, culturales y fiscales, pero sobre todo la nueva organización del espacio viene a significar el aniquilamiento cultural, y el advenimiento de un tiempo diferente, en el que la cultura local habrá de subyacer en las manifestaciones de tipo cotidiano. La reunificación de la población dispersa es preocupación desde temprano el siglo XVI, como lo podemos ver en las instrucciones que en 1516 se dan a los padres de la orden de San Jerónimo: Débanse hacer pueblos de 300 vecinos poco más o menos, en el cual se hagan tantas casas cuantos fueren los vecinos, de manera que ellos las suelen hacer, aunque se aumente la familia, como mediante Dios se aumentará, puedan caber todos ellos...31 31

SOLANO Francisco de op cit pag 121

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Ya para 1540 el proceso de concentración de la población en núcleos urbanos era una política generalizada en todas las Indias, y ya para esas fechas se conocen dos resultados de esa política: 1. En los territorios cuyos pueblos carecían de cultura urbana, se montan aldeas junto a las minas y los núcleos urbanos españoles que ya en esos tiempos mostraban un desarrollo constante. Esta política se llevó a la práctica sobre todo en el norte de la Nueva España. 2. En los territorios cuyos pueblos conocían la tradición urbana, los colonizadores aprovecharon lo que les convino de la urbanización prehispánica para sobreponer sus propias estructuras. El caso prototipo es el de la misma ciudad de México. La política de reducir a pueblos la población dispersa, nace de manera formal, con la “Real Cédula al Gobernador y Obispo de Guatemala ordenando la concentración de la población indígena en Pueblos” del 10 de junio de 1540, la cual en su parte sustancial dice: ...os mando que veáis lo susodicho, y ambos juntamente procuréis, poco a poco que los dichos indios se junten en las partes que vosotros viereis que hay comodidad para ello.32

Se emprende entonces, un ambicioso programa de destribalización y de urbanización, generalizado en todas las Indias. La colonización se haría en las ciudades donde el natural podía vivir en “policía y civilizadamente”. Sin embargo la tarea era de proporciones descomunales ya que era necesario diseñar esquemas de convencimiento que llevaran a la población, de manera voluntaria a aceptar el modo de vida urbano. La tierra fue en ese sentido el principal argumento para mover voluntades hacia la concentración, lo cual vino a provocar una profundisima reforma en la ocupación del territorio, ya que al aceptar los naturales concentrarse en los nuevos pueblos, se les reconocían asimismo los derechos que tenían sobre las tierras abandonadas o se les ofrecían nuevas. El caso de cada pueblo fue un caso individual, y se debió fundamentalmente a la labor de convencimiento, primero del misionero al cacique y los notables indígenas, y después a las ofertas económicas y sociales. Estos con el peso de su poder atraían al resto de la comunidad, formandose la aldea. Un obstáculo difícil de solventar fue en muchos casos los propios españoles, por donde hubo de empezar la labor de convencimiento de los misioneros, ya que cuando se implementa la política urbanizadora, la mayoría de los pueblos ya estaban encomendados, y la reducción a pueblos implicaba su inmediata libertad. Por esos años fueron frecuentes las ordenanzas directas de Carlos V a diversas autoridades en ese sentido, como la que aquí cito a Sancho de Clavijero, Gobernador de Castilla del Oro: ...mandamos que luego que ésta recibáis pongáis en libertad todos los indios que 32

Archivo General de las Indias, Sevilla. citado por SOLANO Francisco de (1991) op. cit. p. 167

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al presente hay en esa provincia, no embargante que estén encomendados a personas particulares, por cuanto nuestra voluntad es, que los dichos indios no sean molestados con tributos, ni otros servicios reales ni personales ni mixtos, más de como lo son los españoles que en esa provincia residen... Y los indios que así pusieres en libertad, daréis orden en cómo se junten en uno o dos pueblos...

Sin embargo y de manera más general, la voluntad del encomendero tuvo gran peso en las decisiones de fundar pueblos, por lo que resalta la importancia de los misioneros en la labor persuasiva. De hecho el último artículo, el 148, de las ordenanzas de 1573, pone en manifiesto el carácter voluntario: 148. Los españoles a quien se encomendaren los indios soliciten con mucho cuidado que los indios que les fueron encomendados se reduzcan a pueblos y en ellos edifiquen iglesias para que sean doctrinados y vivan en policía..

Los actores principales de la movilización, como ya dijimos, fueron los misioneros y la aristocracia indígena. En el caso de los primeros, vasta leer la siguiente crónica de Fray Antonio de Remesal: Los religiosos eran los que en la formación del pueblo tiraban los cordeles, medían las calles daban sitio a las casas, trazaban las iglesias, procuraban los materiales y sin ser oficiales de arquitectura salían maestros aventajadísimos de edificar. Cortaban los haces de caña con sus manos, formaban los adobes, labraban los maderos, asentaban los ladrillos, encendían el horno de cal y a ningún ejercicio por bajo que fuera dejaban de acomodar ¡Qué cansancio, sudor, pesadumbre y enfados padecieron por fundar estos lugares! Y muchas veces, después de que los tenían asentados, en saliendose el padre se volvían los moradores al monte.33

Pero la tarea no habría sido posible sin la colaboración de los segundos. El papel que desempeñaba el cacique y los principales, fue tal que sin ellos el esquema hubiera sido forzosamente diferente, por lo que la legislación indiana está llena de privilegios y mercedes de tierra para los caciques y principales, dentro de las acciones de colonización. La administración de los nuevos pueblos se llevó a cabo poniendo en práctica la experiencia municipal española, ejemplo de lo cual es la ordenanza, que se despacha el 9 de octubre de 1549 “...a la audiencia de Nueva España, ordenando sean hechos pueblos de indios, con autoridades municipales elegidas entre el vecindario”

LAS RECOPILACIONES DE LEYES A pesar de las conclusiones y de los intentos de Juan de Ovando por organizar el 33

REMESAL O.P. Antonio de, Historia General de las Indias Occidentales y particular de la gobernación de Chiapa y Guatemala. Madrid. Biblioteca de Autores Españoles, 1966 lib8, cap. 25, p. 180.

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derecho indiano, la multicidad de leyes ordenanzas y decretos siguió más de un siglo, aunque es de reconocer el avance que se logra para el propio Concejo con el inventario sistemático ordenado por Ovando. En 1596 Diego de Encinas publica una recopilación en cuatro volúmenes de cédulas impresas. Ya para 1603 el Consejo se propone la tarea de elaborar una Recopilación de Leyes de Indias, pero por intrigas y celos de los que intervienen en ella no llega a convertirse en ley general sino hasta su publicación en 1681, después de varios intentos en 1628 y 1636. La Recopilación de Leyes de los Reinos de Indias, promulgada en 1680 y publicada en 1681 es finalmente el cumplimiento del sueño de Ovando para el mejor gobierno de las colonias: un codigo que unifique en un solo cuerpo todas las disposiciones vigentes en las Indias. La obra cuenta con 9 Libros, 218 títulos y 6380 leyes, que se ordenaban de la siguiente manera:34 • Libro I. Relativo a la Religión y la Iglesia Católica. • Libro II. Reglamentación del Concejo Real, y la Junta de Guerra de las Indias. • Libro III. Que trata de la Gobernación General, guerra y milicia, precedencias ceremonias y cortesías, y del servicio de correos y correspondencia del Rey. • Libro IV. Es muy heterogéneo y trata de temas muy diversos, que son los siguientes: 1. Descubrimientos y pacificaciones (Títulos 1 a 4) 2. Población (Títulos 5 a 14) 3. Sisa derramas y otras contribuciones (Título 15) 4. Obras y caminos públicos y su tránsito (Títulos 16 a 17) 5. Comercio, mantenimiento y frutos de las Indias (Título 18) 6. Minas y mineros (Títulos 19 a 22) 7. Casas de moneda y comercios de oro y plata (Títulos 23 a 24) 8. Pesquería y envío de perlas y piedras de estimación (Título 25) 9. Obrajes (Título 26) • Libro V. • Gobernadores Alcaldes Mayores y Corregidores • Alcaldes Ordinarios y otros especiales • Médicos, cirujanos y boticarios • De Alguaciles Mayores y otros de las ciudades • De varias especies de escribanos y notarios • Leyes de procedimientos • Libro VI. De los derechos, obligaciones, organización social y defensa de los indios americanos. • Libro VII. • Pesquisidores y jueces de comisión • Juegos y Jugadores • De los casados y desposados en España e Indias • Vagabundos y gitanos • Mulatos, berberiscos e hijos de indios 34

SARMIENTO Donante Alberto (1988) op cit pp 53-55

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• De las cárceles y sus visitas • Derecho penal • Libro VIII. Del fisco español en las Indias • Libro IX. Del derecho mercantil; Casa de Contratación de Sevilla; flota, armada, navegación y sus instituciones; así como pasajes y licencias para las Indias. En materia de disposiciones de tipo urbano, el Libro IV de la Antología, que trata de pacificaciones y población, es el que va a recoger los contenidos de las ordenanzas de 1573, sin añadir nada de consideración.

LA ILUSTRACION A lo largo del siglo XVIII, se opera otro cambio en el derecho indiano: las reformas de los Borbones. Con el ascenso de la casa de los Borbones al trono de España, las nuevas corrientes culturales de la ilustración, y del absolutismo francés permean las antiguas estructuras de los Austrias, e inevitablemente, el ya para estas fechas consolidado derecho de Indias, es motivo de críticas. Sin embargo las reformas atienden más bien a lo político en su aspecto económico y administrativo, que al aspecto de población. Encauzada la política hacia el desarrollo, se crean a imitación de Francia las Intendencias, que buscaban la apertura económica de las provincias cuyo comercio era antes dirigido solo a España. Además se crean dos nuevos virreinatos y varias audiencias, se modifica la organización de estas y la de los municipios. Aunque las encomiendas estaban prácticamente en desuso a causa del proceso de reducción de la población a la vida urbana, se dictan en 1718 y 1721 varias disposiciones que las declaran suprimidas. La legislación indiana afectada ahora por nuevas disposiciones que derogan viejas leyes de la Recapitulación de 1681, dejan sin embargo otras vigentes y se empieza a presentar de nuevo la problemática jurídica de 1571, para lo que en 1776 se ordena la redacción de un Nuevo Código de Indias pero pasan los años y éste no llega a publicarse. A pesar de todo la Recapitulación de 1681 se reedita en 1791 y en 1841 ya con prácticamente todas las Indias independientes.

EL FUNDO LEGAL La programación de los pueblos de indios se perfecciona y uniforma desde mediados del siglo XVI, “unidades poblacionales de 300 a 400 vecinos y un espacio de 500 varas, que serían tierras para vivir y sembrar”. A partir de 1687, se ordena que el fundo se aumente 600 varas, medidas éstas no desde la iglesia sino de la última casa. Estos espacios que circundan al pueblo de indios destinados básicamente a la producción de maíz y frutales que suponen un cinturón agrícola, fueron definidos como

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fundo legal. El termino “fundo legal” es empleado por primera vez por los juristas ilustrados del siglo XVIII y usado por los expertos de los siglos siguientes pero sin encontrar su origen, tal vez porque se usa poco en el XVIII. Como ejemplo del uso del termino “fundo legal” en épocas tan tempranas, podemos citar las “Instrucciones del Intendente Ugarte Loyola a sus Delegados de Guadalajara y Reino de Nueva Galicia para mejora de los pueblos de indios, fundo legal y cajas de comunidad”, expedido en Guadalajara el 11 de febrero de 1791.35 El fundo legal, aparece pues como una franja de tierra comunal que circunda al pueblo. Este llega en ocasiones a confundirse con el ejido, también de naturaleza comunal, aunque la diferencia es de uso: fundo legal es para la agricultura y el ejido se dedica, como en España a la ganadería. De este breve resumen, se puede formar un criterio del avance logrado en materia de derecho urbano por la España renacentista así como de la tradición que nos transfirió el régimen colonial cuya influencia vemos en el trazado, plazas. fundos legales y ejidos de nuestras ciudades.

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SOLANO Francisco de op cit pag 365

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CAPITULO TERCERO “La Villa de San Sebastián de Colima”

El 25 de julio de 1523, se fundó la primera población española en el Estado de Colima, que fue la novena de Nueva España. Estaba localizada en un recodo del Río Grande o Armería a “una legua o legua y media del Mar del Sur”36. El sitio elegido llevaba por nombre Caxitlán, y los primeros nombramientos fueron otorgados por Cortés para establecer el primer cabildo. El Ayuntamiento de la villa de Colima-Caxitlán, fue el primero del occidente mexicano, como se citó en el capítulo anterior, el ayuntamiento era una forma de administración común en España, allá se designaban dos alcaldes ordinarios que eran los representantes de la organización social, dos regidores, un escribano y un alguacil. Con ese número, a excepción del alguacil, quedó integrado el ayuntamiento de la villa. Sobre la autoridad del ayuntamiento, estaban las de el Alcalde Mayor y el Corregidor. El Alcalde Mayor era la suprema autoridad y era designado por el Rey, Virrey, la Audiencia o el Gobernador General, según fuera el caso. Entre la autoridad del Alcalde Mayor y la de los ordinarios, estaba la del Corregidor, cuyas facultades eran las de vigilar las “buenas costumbres públicas”, la seguridad de los vecinos y el cumplimiento de las disposiciones emanadas de ese cuerpo o Ayuntamiento. El Escribano, se escogía entre los vecinos más preparados, pues además de encomendársele asesorar al Ayuntamiento, hacía las veces de notario público y tenía a su cargo la formulación de toda clase de documentos oficiales como juicios, escrituras, testamentos actas etc. de los que daban fe pública. La fundación de la villa, sin embargo no fue exitosa, a pesar de los extremos cuidados, que como ya vimos en el capítulo anterior, estaba ordenado cumplir, el sitio que se eligió presentaba muchas molestias por estar localizado casi en el delta del río, en una depresión donde el clima se hace particularmente caluroso y el exceso de humedad favorece la proliferación de fauna nociva en grandes cantidades. Esto sin contar el natural riesgo que representaba el río en un terreno prácticamente sin pendiente, en donde el 36

Relación sumaria de la visita que hizo en Nueva España el Licenciado Lorenzo Lebrón de Quiñones a doscientos pueblos...1554, Citado en REYES Juan Carlos, La Antigua Provincia de Colima, Colima, Gob del Estado (1995) p 13

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cauce divagaba casi al capricho de las corrientes. Otras razones debieron haber sido las que animaron la fundación de la primitiva Caxitlán. La elección del sitio se debe al conquistador Gonzalo de Sandoval, para el que seguramente las razones estratégicas de tipo militar fueron de mayor peso que el confort de la tropa. Como sabemos, fueron precisamente los de Tecomán los que opusieron más resistencia a la conquista, y permanecer en el valle aseguraba el sometimiento del pueblo más bravo. Visto de esa manera, el asentamiento en el recodo del río presentaba enormes ventajas en la defensa militar, al presentar solamente un flanco al enemigo. La población cercana al Mar del Sur, y al recientemente descubierto puerto de Santiago, representaba ademas considerables ventajas de comunicación, pero como vimos después, la comodidad de la vida cotidiana iba a prevalecer sobre las de defensa y estrategia. La fundación en el sitio definitivo, corresponde a Francisco de Cortes de San Buenaventura, sobrino del conquistador, quien llegó en los primeros meses de 1524, a la villa de Colima-Caxitlán. Cortés de San Buenaventura, llego con el nombramiento de alcalde mayor de la villa. Para Cortés, el consolidar la colonización de Colima, significaba un interés especial: Caxitlán, era la fundación española más lejana a la capital, y por lo mismo era el asiento a los nuevos descubrimientos, por lo que entre otras instrucciones, se le mandaba al sobrino “asegurar la permanencia de los indios,...(y) procurar la conversión de los indios” ambas estrategias probadísimas en la joven colonia para asegurar el éxito de la población. Además llevaba Cortes otra instrucción perfectamente acorde al espíritu descubridor de esos tiempos tan tempranos: ...hacer entera relación de qué manera corre la costa, e los puertos que falláredes en ella.37

El conocimiento del mar y de los puertos constituía en ese entonces la seguridad en la navegación que era el secreto de estado más cuidado. Dando cumplimiento a sus instrucciones, Cortes partió casi inmediatamente a una expedición de nueve meses que lo llevaría hasta la desembocadura del Río Santiago, al norte del actual Nayarit. En enero de 1525 inició un segundo recorrido que lo llevó de nuevo a las esas tierras que antes el mismo había conquistado para la alcaldía de Colima. 37

REYES Juan Carlos, op cit, Colima, Gob del Estado (1995) p 17

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Al regreso de esta segunda expedición, y conocedores ya, tanto de la zona como de la vulnerabilidad e insalubridad, convinieron solicitar su traslado a un sitio más apropiado para los supuestos de la fundación. Para la nueva radicación, los extensos criterios tanto de salubridad como de economía que solicitaba para esos tiempos las ya abundantes Leyes de Indias, fueron puestos en práctica con verdadera maestría: se escogió un valle con una pendiente de drenaje adecuada; bien regado por varios ríos y arroyos, que garantizan el adecuado abasto de agua; con una inmejorable ventilación, con vientos suaves del sur durante el día y del septentrión por la noche; con un clima bastante más soportable que el de la llanura costera, y finalmente con un suelo más acorde a la labranza que los españoles acostumbraban y más cercano al derrotero que había tomado ahora la colonización, que era hacia las tierras que rodeaban el macizo montañoso. Aprovechando un viaje de Cortés de San Buenaventura a México, el Cabildo de la Colima le nombró apoderado de la Villa para solicitar la merced real que autorizara el cambio del asentamiento. La real cédula que autoriza el cambio, la trae de México Francisco de Orduña, quien llegó a la villa en 1526 con el cargo de “Alcalde mayor de Colima y Zacatula”, en sustitución de Cortés de San Buenaventura. A lo largo de todo 1526, los vecinos fueron preparando los terrenos de la nueva fundación, el trazo de calles y la construcción de casas, y finalmente en un acto solemne el 20 de enero de 1527, se formaliza el traslado de asiento del cabildo al nuevo asentamiento que se bautizo con el nombre de villa de San Sebastián de Colima. Desde la elección del sitio para poblar, su fundación y durante 300 años las funciones y morfología urbana de la villa de San Sebastián de Colima, son producto del derecho urbanístico de la España renacentista. Las primeras ordenanzas que dictó el naciente Ayuntamiento de Colima, se sintetizan en la forma siguiente:38 1a.- Se destinó un sitio común para que en él pudieran estar los ganados y las yeguas de todos, sin que nadie pudiera reclamar nada. 2a.- Se concedieron extensiones de doscientos pasos para el establecimiento de huertas dentro del perímetro de la Villa. 3a.- Se prohibió que se hicieran adobes, ladrillos u hoyos, bajo ningún pretexto, a ciento cincuenta pasos alrededor del centro de la Villa, o sea el espacio destinado para la 38

GUZMAN Nava, Ricardo. Colima en la Historia de México, tomo III, Colima, Gob del Edo. (1973) pp 61 62

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plaza mayor o principal, penándose con seis pesos oro de minas la desobediencia de esta orden. 4a.- Se prohibió que los arrieros soltaran las yeguas o caballos en los ejidos, con perjuicio de los vecinos, aplicándose una pena de veinte pesos en oro de mina a los infractores de esta disposición. 5a.- Finalmente se ordenó que los que tuviesen vacas, cabras y puercos, deberían hacer sus chiqueros y estancias a una legua a la redonda de la villa, para evitar perjuicios en las huertas de los vecinos, castigándose con treinta pesos de oro de minas a la desobediencia de esta ordenanza. Para la fundación, se siguieron las reglas ordenadas en la legislación indiana: una plaza central y frente a ella la iglesia y la Casa de Cabildos; en los otros lados las casas de los principales vecinos y al rededor de ellos los demás colonos. En la Casa del Ayuntamiento se instaló el cepo para castigar a los infractores, posteriormente se construyó la cárcel en el costado sur del edificio y permaneció en ese lugar hasta bien entrado el siglo XIX. Desde las primeras ordenanzas que dictó el naciente Ayuntamiento quedaron establecidas las modalidades de tenencia del suelo que permitirían el desarrollo urbano de la villa recién fundada. En ellas se estableció la dotación de suelo, que facilitara la fabrica de solares por parte de la autoridad. Se concedieron también extensiones de doscientos pasos para el establecimiento de huertas en el perímetro de la villa. Se destinó “un sitio común para que en él pudieran estar los ganados y las yeguas de todos, sin que nadie pudiera reclamar nada” el ejido, modalidad de propiedad comunal muy común el la legislación urbanística española. Así se consolidaron las tres áreas que soportaron las fusiones urbanas durante prácticamente cuatrocientos años, el área urbana propiamente dicha con su reserva de crecimiento, que conformaba el fundo legal39 y era propiedad de la ciudad, el perímetro de huertas de propiedad privada y que tenía como función la de proporcionar alimento, recreación y paisaje a la población, y la región que daba soporte la actividad económica de la que dependía la población básicamente: la agricultura. A pesar de que la ordenanza pedía dotar de huertas todo el perímetro, la posibilitad de suministrarles agua, obligó a que estas se establecieran solo al poniente sobre el Río de Colima, al sur aprovechando las aguas del mismo río, y al oriente de la población, regadas por el Arroyo Manrique.

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El término de “fundo legal”, no fue de uso común sino hasta después de las Reformas Borbónicas, ver Capítulo Segundo.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

LOS PUEBLOS DE INDIOS Como ya vimos con motivo de la fundación y las autoridades de Colima, las diferentes Ordenanza, Leyes y políticas del derecho indiano, tuvieron sus aplicaciones y repercusiones locales. El caso de las reducciones de la población a los pueblos, no podía ser excepción. La reducción, consistía en reunir en un mismo lugar a la población que antes vivía dispersa, para fundar un pueblo. El visitador Lebrón de Quiñones dejó constancia de las primeras reducciones, realizadas unas antes de su visita y otras ordenadas por el mismo: Los ciento y setenta y un pueblos de Colima, con los demás a ella anexos, son pueblos por sí, que tienen su iglesia diferente y su cacique (...) que en algunos y muchos de ellos se han juntado en otros pueblos que solían ser diferentes (...) se han juntado cuatro, cinco y seis pueblos en uno.40

Lebón de Quiñones menciona como casos de reducciones los de Tepantla, Ayutla y Mascota, reunidos en el pueblo de San Miguel; Suchitlán, Atotonilco, Ixtlahuacán y Axutla en el de Santa María de Guadalupe; Mixtla y Zapotitlán se hicieron uno, también Coatán y Chipiltitlán; Tecoutlán y Tepetlatitlán se sumaron al de Tuxcacuesco, etcétera. Como ya se mencionó, estas reducciones llevaban consigo tanto ventajas como desventajas, y cuando estas pesaban más que aquellas, no era nada raro que los nuevos ciudadanos regresaran a sus parajes de origen, por lo que para continuar con la política de reducción, era necesario el constante esfuerzo de ir reacomodando a la población. En 1592, la Real Audiencia de México comisionó a Pedro de la Cueva y al escribano Pedro de Valencia para proceder a la reducción de los pueblos de “la provincia de Colima con sus Motines. Entre los pueblos que en cumplimiento de sus instrucciones logró reunir, estaban: Alima, Aquila, Asuchitlán, Coalcomán, Comala, Epatlán, Ixtlahuacán, Texupa, Tlacalahuastla, Tlachinaztla, Tlaquitlipán, Xocotlán y Zacualpan. Recordemos que la reducción de pueblos, llevaba implícita la perdida de la encomienda, para 1551-1554, nada más quedaban seis de los encomenderos fundadores, y de estos solo tres vivían en Colima. Para esa misma época habían pasado a estar “en cabeza de su Majestad” sesenta y ocho pueblos de las provincias de Colima, Tepetitango, Motines y Coalcomán; más la provincia completa de Amula con otros diecisiete. Como hemos mencionado, el Alcalde Mayor era la autoridad máxima. Hasta mediados del siglo XVII los alcaldes mayores de Colima fueron nombrados por el Virrey 40

Relación... . Citado en REYES Juan Carlos, op cit, Colima, Gob del Estado (1995) p 45

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en turno, que para otorgarlo ponía en consideración los méritos del individuo, tales como su experiencia y cuestiones del orden de la política local, dando preferencia a los españoles radicados en Nueva España, ya fuera peninsulares o criollos. A partir de 1678 la corona implantó la práctica de rematar estos cargos directamente en Madrid, como una manera de la corona de hacerse de recursos. Paralelamente a la autoridad del Alcalde Mayor, estaba la del Corregidor, que además de sus otras funciones estaba al frente de los corregimientos, y su puesto fue siempre privilegio real. Corregimientos, “bajo la cabeza del Rey” eran aquellos pueblos de indios que estaban bajo el dominio directo de la corona. Muchos pueblos al reducirse y liberarse del encomendero, adquirieron esta categoría. Aun cuando se encontraban dentro de su territorio, no quedaban sujetos a la autoridad del Alcalde Mayor, sino directamente a la del Virrey, lo que no trajo pocos problemas, sobre todo porque no siempre estaban bien definidos los límites jurisdiccionales. En la provincia de Colima, existieron varios corregimientos. En el Siglo XVI, encontramos sobre todo pueblos costeros como Tecpa y Petlazoneca, y los pueblos de la región de Motines de Colima que en su conjunto formaron un solo corregimiento. Algunos corregimientos mantuvieron ese status hasta el siglo XVIII como Xilotlán.41 En la segunda mitad de ese siglo se dio que el corregidor de Xilotlán fue también Alcalde Mayor de Colima, nos referimos a Miguel José Pérez Ponce de León, uno de los hombres mas ilustrados de cuantos llegaron a ese puesto, se firmaba así: “Alcalde Mayor de la provincia de Colima y su corregimiento agregado de San Miguel de Xilotlán”.

EL TERRITORIO En los primeros años posteriores a la fundación de la Villa de Colima, y dado su carácter de base para las nuevas pacificaciones, Colima fue sumando un territorio muy extenso, mucho más que la cantidad de colonizadores de que disponía. A raíz de la expedición de Cortés de San Buenaventura, el territorio de la provincia se extendía al norte hasta la desembocadura del Río Santiago en lo que hoy es Nayarit, y al sur hasta la desembocadura del Río Cachán, en lo que hoy es Michoacán. Tierra adentro la situación no era distinta, los limites llegaban hasta las riveras del lago de Chapala, incluyendo en su territorio los pueblos de la que más tarde sería la provincia de Avalos, al sur de Jalisco. La consecuencia de tal ausencia de colonizadores, no se dejaría esperar, la ocupación del territorio por pobladores que reconocían otras provincias, o incluso otros conquistadores como es el caso de Nuño de Guzmán, fueron mermando el territorio original, hasta los límites que hoy conocemos. 41

REYES Juan Carlos, op cit, Colima, Gob del Estado (1995) p 61

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

En 1531, Nuño de Guzmán, quién tenía hondas diferencias con Hernán Cortés, reclamó como suyas las tierras de Tepic y de Xalisco, las mismas que habían sido pacificadas por Cortés de San Buenaventura. En Nayarit, Guzmán fundó la villa del Espíritu Santo, que habría de ser la capital de nueva Galicia y rebautizada con el nombre de Compostela. Tal vez la lejanía o el respeto que para esos tiempos infundía la personalidad de Nuño de Guzmán contribuyeron a que los encomenderos de Colima, que habían recibido de parte del Rey los derechos sobre esos pueblos en 1525, se absubieran de pelear la posesión que fue amputada a Colima en favor de nueva Galicia. Los encomenderos Colimenses que habían recibido los pueblos de Tepic fueron Marcos de Aguilar y Rodrigo Manrique; y los de Xalisco, Pablo de Luzón y Antonio Castillo.42 Aprovechando las disputas entre Cortés y Guzmán, el conquistador Alfonso de Avalos fue ganando independencia para hacerse de la provincia que después llevaría su nombre, en consecuencia para 1548 Colima había perdido casi todos los pueblos para ese rumbo, pero conservaba: Amacueca, Atoyac, Cocula Jucotepec, Ajijic y Sayula. Ya para 1554, todos los pueblos de la provincia de Avalos quedaron comprendidos en una nueva alcaldía con cabecera en Sayula. En 1550, Amula se convirtió en alcaldía, llevandose consigo los pueblos de la falda poniente de los volcanes: Tuxcacuesco, Tolimán, Copala, Zapotitlán y Mazatlán como los más importantes. Con la creación de dos nuevas alcaldías: la de Motines, que comprendía la totalidad de la costa del actual Estado de Michoacán; y la de Tuxpan-Zapotlán, formada par la región oriente del macizo montañosa de los volcanes, en 1560, Colima quedó prácticamente con los límites que ahora tiene, aunque la relación con estas dos nacientes alcaldías, fue tan estrecha durante la colonia, que más de una vez los linderos sufrieron cambios y fueron motivo de permanente discusión y confusión. La provincia de Motines, era en la práctica dos grandes regiones: Motines de Zacatula, que iba desde la desembocadura del Río Balsas hasta la del Río Cachán, y Motines de Colima, del Cachán, hasta la desembocadura del Río Coahuayana en el actual límite del Estado. Por su parte Tuxpan-Tamazula-Zapotlán, fueron originalmente encomendados al conquistador Hernán Cortés. En 1528, aprovechando el viaje de Cortés a España, Nuño de Guzmán lo despojó de las encomiendas, Tamazula fue puesta “en cabeza del Rey” y Tuxpan Zapotlán y Amula fueron atribuidas en encomienda a Guzmán. 42

Archivo General de la Nación, Boletín, VIII (1957) p 557. Citado por REYES Juan Carlos, op cit,

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La Villa de San Sebastián de Colima

En 1531, Tuxpan, Tamazula y Zapotlán se integran en un solo corregimiento, con los pueblos de la provincia de Amula se formó otro corregimiento, quedando ambos dependientes de la alcaldía mayor de Colima como habían sido en la fundación de la villa en 1523. Con la creación de las nuevas alcaldías en 1560, Amula pasó a depender de la Nueva Galicia, y Tuxpan-Zapotlán ya definitivamente separadas de Colima pasaron depender directamente de Nueva España. Por su parte el corregimiento de Xilotlán, en cuyo territorio se fundo después Tecalitlán, fue siempre codiciado por la alcaldía de Tuxpan-Zapotlán, pero no sería sino hasta después de los movimientos insurgentes que este despojo se hiciera efectivo: El cuatro de septiembre de 1821, la diputación provincial ordenó a los ayuntamientos de Colima y Zapotlán que acordaran sobre sus límites, llegando a la conclusión siguiente, manifestada en oficio el 9 de octubre del mismo año: Zapotlán le cede (a Colima el) pueblo de Tonila con su demarcación por distarnos 18 leguas, siendo la linea divisoria de Tenquique, distante de este pueblo siete leguas. Colima nos cede los pueblos de Tecalitlán y Xilotlán, por retirarsele el primero más de veinte leguas, teniendolo nosotros a nueve de la Cabecera y a cuatro de Tuxpan, que nos pertenece...43

Tonila fue reintegrado a Zapotlán en 1824.

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MURIA, Jose María citado por REYES Juan Carlos, op cit,pag 34

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CAPITULO CUARTO “Las primeras Constituciones Mexicanas, y su óptica de la propiedad urbana.”

El 8 de junio de 1808, abdicó el rey Carlos IV en favor de su hijo, el príncipe de Asturias Fernando VII, se esperaba en México la notificación oficial para la proclamación del nuevo soberano, cuando lo que llegó fueron las noticias de la renuncia de Bayona, de los reyes de España a favor de Napoleón y del nombramiento de Murat como lugarteniente. El Ayuntamiento de México, formado por criollos y con representación de todo el reino, reacciona en contra de la nueva realidad Española, y hace entrega al Virrey Iturrigaray de el “Acta del Ayuntamiento de México, en la que se declaró se tuviera por insubsistente la abdicación de Carlos IV y Fernando VII hecha en Napoleón: que se desconozca todo funcionario que venga nombrado de España: que el virrey gobierne por la comisión del ayuntamiento en representación del virreinato y otros artículos”. En su parte medular, el Acta decía:44 ...esta nobilísima Ciudad como Metrópoli del Reyno sin reservar alguno; lo mismo ejecuten el Muy Reverendo Arzobispo Reverendos Obispos, Cabildos Eclesiásticos, Jefes Militares y Políticos y Empleados de toda clase en el modo y forma que su Exa. con el Real Acuerdo disponga: Que por interesar al bien público el cumplimiento de este juramento, se declare por so Exa. por traidor al Rey y al Estado, cualquiera persona sea del rango que fuere que contravenga a él... Protexta esta Nobilísima Ciudad á Dios Nuestro Señor, á SM el señor don Carlos IV al Serenísimo Señor Real Príncipe de Asturias, jura por su santo nombre, y Reales vidas que no permitirá por sí, y como Metrópoli del Reyno en su representación, se entregue a otro Soberano... para que lo mande y gobierne..; y no permitirá tampoco se entregue á la de Francia ú otra potencia alguna. La Muy Noble Leal Insigne, é Imperial Ciudad de México, tiene el honor de manifestar a V.E. que en doscientos ochenta y siete años que numera la feliz conquista de este Reyno, desde cuya época fue eregida, há manifestado y dado pruebas mas decisivas de su amor, y la lealtad a nuestro Soberano, teniendo el orgullo de no ceder a otra en estos Timbres, que han sido, y son su carácter...

A pesar de haber sido sustituido el Virrey Iturrigaray, y sometida la Audiencia, el 44

TENA RAMIREZ Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1998. 1998; México, Editorial Porrua. pag 5 a 8

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Las primeras Constituciones Mexicanas, y su óptica de la propiedad urbana.

Acta del Ayuntamiento de México, tiene la importancia de haber sido el primer documento oficial que en Nueva España sostiene la tesis de la reasunción de la soberanía por el pueblo, en ausencia del rey cautivo. Ya iniciado el movimiento insurgente, corresponde a Morelos y al Congreso de Chilpancingo, sacudirse el mito fernandino y proclamar simple y llanamente la independencia de México. El “Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana” es sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814.

LA CONSTITUCION DE CADIZ Mientras en México se respiraban aires libertadores, el 19 de marzo de 1812, fue jurada en España la Constitución que expidieron las Cortes de Cádiz. Este ordenamiento fue también jurado en Nueva España el 30 de Septiembre del mismo año. Incluyo esta referencia a la Carta de Cádiz no solamente por haber tenido vigencia en México (toda o parcialmente) durante casi nueve años, sino porque siguió vigente de manera parcial en la etapa que precedió a la organización constitucional del nuevo Estado, etapa en la que además ejerció gran influencia en los procesos constituyentes. El artículo 5 de la constitución, señala que son españoles “todos los hombres libres nacidos y avecindados en los dominios de las Españas y los hijos de éstos” con lo que queda superada la añeja discusión sobre las castas, ya que en su Título II capítulo I, que trata del territorio “de las Españas”, incluye “...En la América septentrional, Nueva España con Nueva Galicia (a la que Colima pertenecía en ese momento) y península de Yucatán”. En la materia que aquí nos interesa, la constitución caditana consolida la organización de los pueblos en base a los ayuntamientos, y ordena la creación de éstos donde no los haya: Art 309. Para el Gobierno interior de los pueblos, habrá ayuntamientos,... Art 310. Se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o en su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente.

A raíz de la aplicación de la nueva constitución, con la creación de las diputaciones provinciales, Colima quedó como un ayuntamiento dependiente de la Provincia de Guadalajara. Son atribuciones de los ayuntamientos: Art 321. ...Primero: La policía de salubridad y comodidad. Segundo: ...la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y la conservación del orden público.

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Cuarto: hacer repartimiento y recaudación de las contribuciones... Quinto: Cuidar que todas las escuelas de primeras letras y de los demás establecimientos de educación se paguen de los fondos del común. Sexto: Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que prescriban. Séptimo: Cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cárceles, de los montes y plantíos en común (ejido y fundo legal) y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. Octavo: Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la diputación provisional, que las acompañará con su informe.

Como se ve, a excepción de la tarea reglamentaria, el ayuntamiento ya contaba con muchas de las atribuciones, y en algunos casos aún más, que con las cuenta en la actualidad. La Constitución de Cádiz, fue suspendida por el virrey Venegas poco después de jurada pero restablecida por Calleja al año siguiente en algunas de sus partes. En España, Fernando VII al restaurar el sistema absolutista en 1814 desconoce la constitución, pero en marzo de 1820 como consecuencia del levantamiento de Riego, se vio obligado a restablecerla

LA CONSTITUCION DE 1824 No es sino hasta 1821 cuando triunfa la lucha insurgente en México y se proclama el Plan de Iguala y los tratados de Córdoba, en los que se declara la independencia del “Imperio Mexicano”, cuya corte se fijará en México, que será la capital del imperio como dice el artículo 4 de los tratados. El artículo 5 de los mismos, trae de nuevo la propuesta de que sea Fernando VII el monarca al cual se le ofertará la corona, problema que ya parecía superado. El Plan de Iguala y los Tratados se presentaban como las bases para que el Congreso Constituyente, que se instaló el 24 de febrero de 1822, redactara la primera constitución. Sin embargo Iturbide, reconocido emperador el 19 de mayo, disuelve el Congreso e instala una Junta Nacional Instituyente, pero como resultado de la rebelión en Veracruz del entonces brigadier Antonio Lopez de Santa Anna a principios de marzo de 1823, Iturbide reinstaló el Congreso, ante el cual abdicó el 19 del mismo mes. El Congreso consideró que no había lugar para discutir la abdicación por haber sido nula la coronación, y por decreto declaró insubsistente la forma de gobierno establecida en el Plan de Iguala y el Tratado de Córdoba “quedando la nación en absoluta libertad para constituirse como le acomode”, pero al mismo tiempo consideró vigentes las tres

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Las primeras Constituciones Mexicanas, y su óptica de la propiedad urbana.

garantías “por libre voluntad de la nación”. Después de varios proyectos fallidos de constituciones monárquicas, que seguían el modelo de la Constitución de Cádiz, se impone el grupo federalista con Miguel Ramos Arizpe a la cabeza, y logra el 31 de enero de 1824 la aprobación de las Bases Constitucionales de la Federación Mexicana , y el 3 de octubre del mismo año la de la Constitución, que se publica el día 4 con el nombre de Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos . El modelo que sirvió para su redacción, fue la constitución norteamericana, y como su nombre lo indica, establece un sistema federal con división de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Al hablar la Constitución de las partes que integran la nación, asigna al territorio de Colima una nueva categoría: 5. Las partes de la nación son los estados y territorios siguientes: el Estado de Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Durango, el de Guanajuato, el de México, el de Michoacán, el de Nuevo León, el de Oajaca, el de Puebla de los Angeles, el de Querétaro, el de San Luis Potosí, el de Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de Tamaulipas, el de Veracruz, el de Xalisco, el de Yucatán y el de los Zacatecas: el Territorio de la Alta California, el de la Baja California, el de Colima45 y el de Santa Fe de Nuevo México, una ley constitucional fijará el carácter de Tlaxcala.

Colima cambia entonces la categoría de ayuntamiento que tenía desde 1813, por el de Territorio Federal, por lo cual dependía políticamente del centro de la joven república. La Constitución de 1824, aunque en calidad de territorio, devuelve a Colima su independencia con respecto a sus dos vecinos Valladolid y Nueva Galicia. Cuenta con un total de 171 artículos divididos en ocho títulos de la siguiente manera: Titulo I, con una sección; de la nación mexicana su territorio y religión. Titulo II, con una sección; de la forma de gobierno de la nación, de sus partes integrantes y división de su poder supremo. Titulo III, con siete secciones; que trata del poder legislativo, con sus dos cámaras. Titulo IV, con seis secciones; donde trata del “supremo poder ejecutivo de la federación”, facultades, elección, duración etc.. Titulo V, con siete secciones; del poder judicial. Titulo VI, con tres secciones; donde trata de los estados de la federación, su 45

En el Acta Constitutiva de la Federación, se señala expresamente que “sin el pueblo de Tonila que seguirá unido a Xalisco”

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gobierno, obligaciones y restricciones. Titulo VII, con una sola sección; trata de la observancia, interpretación y reforma de la constitución. Es de llamar la atención que en esta primera constitución mexicana no aparezca La palabra Ayuntamiento, o un similar nivel de gobierno, ni hace referencia al fenómeno urbano, ni a las relaciones entre la propiedad y su origen. Tampoco hace ninguna mención a los ciudadanos mexicanos y por lo mismo no les asegura ningún derecho. Una vez rotos los vínculos con España en 1821, el país inició el proceso legislativo que hemos venido relatando, sin embargo en todo este tiempo no pudieron ni debieron quedar sin vigor las leyes que arreglaban los deberes y derechos de los ciudadanos que componían la nueva sociedad, pues no pudiendose renovar sino con el transcurso del tiempo y por las autoridades competentes, la repentina abolición de todas ellas hubiera sido lo mismo que el establecimiento de una absoluta anarquía. Así que a excepción de aquellas leyes que chocaban directamente con el “memorable Plan de Iguala, y nuevo orden de cosas que el crió, todas las demás que habían emanado de los reyes de España, y de la soberana autoridad que hasta aquel día se había reconocido, se aceptaron y respetaron; los pleitos se decidieron por ellas, la justicia se administró conforme a ellas, y los mexicanos ajustaron a su tenor su vida social”.46 En ese sentido en 1829 aparece una colección de Decretos y Ordenes que según el compilador se reputan vigentes, aunque como el mismo aclara solo compete al congreso general y a los particulares de los estados declarar auténticamente cuales leyes rigen y cuales no. Un aspecto interesante es que a pesar de que la Constitución de 1824 no contempla la existencia de los ayuntamientos, la colección antes mencionada considera como aplicable un decreto del 23 de mayo de 1812 que se expide en apoyo de la Constitución de Cádiz para que se promueva más intensamente la formación de ayuntamientos: Las cortes generales y extraordinarias, convencidas de que no interesa menos al bien y tranquilidad de las familias que a la prosperidad de la nación el que se establezcan ayuntamientos con la mayor brevedad en aquellos pueblos que no habiendolos tenido hasta aquí, conviene que los tengan en adelante...(y) se establezca una regla uniforme, forma de elección y numero de individuos, decretan: I. Cualquier pueblo que no tenga ayuntamiento, y cuya población no llegue a mil almas y que por su particulares circunstancias de agricultura, industria o población considere que debe tener ayuntamiento lo hará presente a la diputación de la provincia, para que en virtud de su informe se prevea lo conveniente por el gobierno. II. ...

Debemos recordar que pasaran más de 50 años de vida independiente antes de 46

Colección de los Decretos y Ordenes de las Cortes de España que se reputan vigentes el la República de los Estados Unidos Mexicanos. 1829, México. Imprenta de Galván, a cargo de Mariano Arévalo pag 2

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que aparezca el primer Codigo Civil, y todas las controversias de orden civil y mercantil habrían de dirimirse usando las leyes que eran vigentes en Nueva España.

LA CONSTITUCION DE 1836 De la confusa variedad y tendencias políticas que siguió a la caída del efimero imperio de Iturbide, se consolidan las dos corrientes: liberales unos, y conservadores los otros, cuya pugna va a caracterizar la historia política del siglo XIX. El derrotero que siguió la tarea legislativa no podía ser de otro modo. Por ello cuando en 1835 los conservadores obtuvieron mayoría en el Congreso se dieron a la tarea de modificar la constitución federal, de ideología liberal, presentando unas bases constitucionales el 2 de octubre de ese año, que se convirtió en ley constitutiva el 23 del mismo mes, con el nombre de Bases para una nueva Constitución . La nueva ley fundamental, se dividió en siete estatutos, razón por la que a la Constitución Conservadora se le llamó también: Constitución de las Siete Leyes. La primera de ellas se promulgó el 15 de diciembre de 1835, las otras seis ya no se publicaron por separado y se fueron aprobando durante todo 1836. El Congreso terminó la Constitución el 6 de diciembre de ese año, aprobó la minuta el 21 y entregó al gobierno el texto el 30 de ese mismo mes. Mientras los constituyentes discutían el modo de gobernar, México perdía más de la mitad de su territorio. Como ya dijimos, la Constitución se dividía en siete Leyes Constitucionales, cada una con su articulado independiente, organizadas de la siguiente manera: PRIMERA: Derechos y obligaciones de los habitantes de la República. SEGUNDA: Organización de un “supremo poder conservador”. TERCERA: Del poder legislativo, de sus miembros y de la formación de las leyes. CUARTA: Del Supremo Poder Ejecutivo. QUINTA: Del poder judicial de la República Mexicana. SEXTA: División del territorio de la República y gobierno interior de sus pueblos. SEPTIMA: Variaciones de las leyes constitucionales. Como se ve, en la Constitución de 1836, se hace por primera vez en la legislación mexicana, referencia a las garantías, obligaciones y derechos que tienen los ciudadanos. Desde el punto de vista de la estructura territorial, por ser ésta una constitución de corte centralista, los antiguos estados son ahora departamentos, según se indica en la Sexta Ley. Colima, antes Territorio Federal, desde 1836 regresa a ser parte del Departamento de Michoacán.

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Para el gobierno de las ciudades, la Constitución de 1836 en el artículo 22 de la Sexta Ley revive la figura del Ayuntamiento: 22. Habrá Ayuntamientos en las capitales de departamento, en los lugares en que había en 1808, en los puertos cuya población llegue a cuatro mil almas, y en los pueblos que tengan ocho mil. En los que no haya esa población, habrá jueces de paz, encargados también de la policía, en el número que designen las juntas departamentales de acuerdo con los gobernadores respectivos. 25. Estará a cargo de los Ayuntamientos: la policía de salubridad y comodidad, cuidar de las cárceles, de los hospitales y casas de beneficencia, que no sean de fundación particular, de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del común, de la construcción y reparación de puentes calzadas y caminos, y de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y el orden público de su vecindario, todo con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos.

Es notoria la influencia de la Constitución de Cádiz en esta primera aparición del ayuntamiento en las constituciones mexicanas. El reconocimiento de la autoridad local como responsable de la “salubridad y comodidad” y como promotora y ejecutora de las obras públicas la coloca en el lugar que tuvo desde los origenes de la comunidad urbana, en la Autoridad Urbana.

ENTRE TIROS Y TROYANOS Pero el ambiente político imperante no se puede decir que fuera el más propicio para que una constitución de este tipo tuviera una larga vida. Cuatro criterios se disputaban el triunfo: los centralistas, que sostenían simplemente la Constitución de las Siete Leyes; los centralistas que sin variar el sistema, pedían que se reformara el complicado mecanismo gubernamental; los federalistas moderados, que pretendían la restauración del sistema federal de 1824, y los federalistas radicales encabezados por Valentín Gomez Farías, para los que no era suficiente el regreso al sistema federal, sino era momento de iniciar reformas más profundas. La guerra con Francia y el regreso de Santa Anna a la vida política en 1839 precipitaron los acontecimientos. El 9 de noviembre de ese año se invistió al Congreso la función constituyente, pero no es sino hasta el 1 de enero de 1841 en que se abren las sesiones del primer período legislativo. Una vez que Santa Anna regresa a la presidencia, el 9 de octubre de 1841, se convoca a elecciones para el poder legislativo, éstas para abril del año siguiente. El Congreso resultado de dicho proceso, quedó integrado con mayoría de liberales moderados. El 12 de junio de 1843 fueron sancionadas Las Bases de organización de la República Mexicana y publicadas al día siguiente. Las Bases Orgánicas operaron como

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constitución a partir de 1843 y hasta 1846. Las Bases Orgánicas, como constitución, mantuvieron la estructura territorial centralista, dividida en departamentos. En su artículo 3, señala que el número de Departamentos y sus límites, mientras no se “arreglen definitivamente por una Ley, deben de conservarse por ahora como existen” lo que significa que el territorio de Colima sigue formando parte del Departamento de Michoacán. En plena invasión norteamericana, el Congreso decide en 1847, el regreso a la Constitución Federal de 1824, “única constitución legitima del país”, promulgandose el 21 de mayo de ese año el “Acta Constitutiva y de Reformas” que agrega al cuerpo original de 1824, entre otros los siguientes aspectos: • Del artículo 1 al 5, describe los derechos que para asegurar los “derechos del hombre”, garantiza la constitución a los ciudadanos. • En el artículo 6 ratifica la división territorial de 1824, se erige a Guerrero como nuevo estado, que se forma de los distritos de Acapulco, Chilapa y Tasco del Estado de México, Talpa del Estado de Puebla y Coyucan del de Michoacán. Colima regresa según esta constitución a ser Territorio Federal. • Del artículo 7 al 14 precisa aspectos del Congreso. • El artículo 15 desaparece la figura de Vicepresidente. • Del artículo 16 al 25 precisa aspectos del Judicial. • Los artículos 26 y 27 tratan de la libertad de imprenta • Los restantes 28, 29 y 30 aspectos generales de la propia Ley como reformas vigencia etc.. Pero el campo de la inestabilidad era fértil, liberales y conservadores con todos sus matices discutían el modelo de país, mientras este se desmoronaba entre sus manos. La hacienda pública estaba en bancarrota; la guerra de castas se encendía en el norte de Yucatán, en San Luis Potosí y Querétaro; los filibusteros se aventuraban por varios rumbos, animados por el precedente de Texas; los levantamientos se sucedían con planes y pretextos diversos. En este panorama desolador, empieza a incubarse otra opción. La Monarquía. En la apertura de cámaras del 1 de enero de 1853 se dijo: “Entre nosotros los males sociales son orgánicos; todo aparece heterogéneo y contrapuesto, como las razas que pueblan nuestro territorio; y en la obstinada lucha que mantienen el progreso y el retroceso del país, los Poderes no pueden tener un asiento sólido, y parece que nos amaga como situación normal un estado perpetuo de anarquía”.

Por si esto fuera poco, el 17 de marzo el Congreso decide traer a Santa Anna de su destierro en Turbaco e investirlo de poderes para gobernar por un año sin constitución, mientras se reunía un Congreso extraordinario que la expidiera. Mientras tanto se redactan

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las Bases para la administración de la República hasta la promulgación de la Constitución, promulgadas el 23 de abril de ese año. Esta dictadura de Santa Anna fue de sus más desquiciadas administraciones. Coqueteando ahora el liberal, con los conservadores más radicales empieza a simpatizar con la monarquía, a tal grado que se hace llamar a sí mismo Su Alteza Serenísima. Las Nuevas Bases son de alguna manera la abolición del sistema federal, se declararon en receso las legislaturas estatales y el 11 de mayo se expidió un decreto que reglamentaba las funciones de los gobernadores, convirtiéndolos en simples agentes del poder central. Para 1855 ya había vencido el plazo para reunir al Constituyente y expedir la Constitución y nada se había hecho al respecto, en junio de ese año Santa Anna preguntó al Consejo si ya era tiempo de expedir la Constitución, pero para esas fechas estaba ya a punto de triunfar la revolución de Ayutla.

EL ESTATUTO ORGANICO La revolución de Ayutla, apoyada por liberales puros y moderados; en México o en el exilio, como Gómez Farías, Melchor Ocampo, Benito Juárez, Ponciano Arriaga e Ignacio Comonfort, triunfó y nombró presidente a Juan N. Alvarez, que entró en la ciudad de México el 14 de noviembre de 1855, casi nada más para tener tiempo de renunciar y dejar el poder a Comonfort el 11 de diciembre. Como ya era costumbre lo difícil era ponerse de acuerdo: Lopez Uranga proclamaba en Querétaro la Constitución de 1824, el movimiento de Zacapoaxtla pedía las Bases Orgánicas, Vidauri , en el norte se revelaba por un nuevo federalismo y en los estados del centro aparecían guerrillas al grito de religión y fueros. En uso de las facultades que le concedía el Plan de Ayutla, el presidente expide tres leyes que inician la obra de la reforma: • La Ley Juárez, del 23 de noviembre de 1855, aun siendo presidente Juan N. Alvarez, sobre administración de justicia, suprimió el fuero eclesiástico y el militar en materia civil. • La Ley Lerdo, del 25 de junio de 1856, sobre la desamortización de fincas rústicas y urbanas pertenecientes a las corporaciones civiles o eclesiásticas, dispuso que se adjudicaran esas fincas a sus arrendatarios o al mejor postor, excepto los edificios destinados inmediata y directamente al objeto del instituto. • La Ley Iglesias, del 11 de abril de 1857, que señaló los aranceles parroquiales para el cobro de derechos y obvenciones, previno que en los bautismos, amonestaciones, casamientos y entierros de los pobres no se llevaran derechos algunos, y siempre que la autoridad eclesiástica denegase por falta de pago la orden para un entierro, la autoridad política local podía disponer que se hiciera.

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Las primeras Constituciones Mexicanas, y su óptica de la propiedad urbana.

Para la organización del gobierno, el presidente Comonfort expidió el 15 de mayo del 56 el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. Inmediatamente y para variar un poco, tuvo la oposición de los liberales puros que lo consideraban centralista, algunos gobernadores como Vidauri se negaron a publicarlo, pero aun así fue la Ley fundamental hasta la promulgación de la Constitución de 1857. El Estatuto Orgánico tiene nueve secciones y 125 artículos, remite la organización del territorio a “los mismos términos en que se encontraba al reformarse en Acapulco el Plan de Ayutla”, con lo que Colima permanece como Territorio Federal. Por primera vez en una constitución mexicana, la religión católica no es mencionada, y se señala la obligación de inscribirse en el Registro Civil. Además el estado religioso es motivo para perder los derechos como ciudadano y los derechos para votar y ser votado. La Sección Quinta, hace una extensa alusión a las garantías individuales, que divide en Libertad, Seguridad, Propiedad e igualdad. Es en el capítulo dedicado a la Propiedad, donde encontramos las primeras alusiones en Leyes fundamentales mexicanas, tanto al derecho y naturaleza de la propiedad como al reconocimiento de la utilidad pública de la propiedad y su expropiación: Art. 63. La propiedad es inviolable, sea que consista en bienes, derechos o en el ejercicio de alguna profesión o industria. Art. 65. La propiedad podrá ser ocupada en caso de exigirlo así la utilidad pública, legalmente comprobada, mediante previa y competente indemnización. Art. 66. Son obras de utilidad pública, las que tienen por objeto proporcionar a la nación usos o goces de beneficio común, bien sean ejecutadas por las autoridades, o o compañías o empresas particulares, autorizadas competentemente. Una ley especial fijará el modo de probar la utilidad de la obra, los términos en que haya de hacerse la expropiación, y todos los puntos concernientes a ésta y a la indemnización.

La importancia del Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana., no es lo que pudo haber tenido de vigencia dado su carácter provisional y su corta vida, sino la influencia que este tuvo en la Constitución de 1857.

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CAPITULO QUINTO “La Constitución de 1857, y el primer Codigo Civil aplicado en Colima”

Según había quedado estipulado en el Plan de Ayutla, el presidente D. Juan Alvarez, convoca al Congreso Constituyente el 16 de octubre de 1855. La convocatoria dictaba que el Congreso se reuniría en Dolores Hidalgo el 14 de febrero de 1856, y contaría con un año para redactar la nueva Constitución y sus leyes orgánicas. Al tomar el poder, Comonfort modificó los términos, y el Congreso se reunió en la Ciudad de México el 17 de febrero del 56. Los moderados prevalecían numéricamente en la asamblea, pero los liberales puros rápidamente tomaron el control de las posiciones dominantes para integrar la directiva. Las ideas liberales afectas al federalismo habrían de imponerse. Entre los diversos problemas que agitaron y dividieron profundamente a la asamblea, sobresale un asunto característico de la época y ya ampliamente discutido: si debía redactarse una nueva Constitución o restablecerse la de 1824. El Gobierno y los moderados se unieron para defender esta última propuesta, en contra de los liberales puros, ya que regresar a la carta del 24 significaba dejar de lado las leyes de Reforma. La balanza no empieza a inclinarse hacia la nueva Constitución sino hasta la jornada del 4 de septiembre. La nueva Constitución fue jurada el 5 de febrero de 1857, primero por el Congreso y después por el presidente Comonfort. Fue promulgada el 11 de marzo. Los nuevos poderes federales quedaron instalados, el 8 de octubre el legislativo, y el 1º de diciembre el ejecutivo y el judicial. La presidencia recayó en Comonfort, y para la Suprema Corte fue elegido Benito Juárez. Pero la alegría no podía ser más efímera. Cuando Comonfort pasa de ser de presidente sustituto a constitucional, ya tenía la idea de que no se podía gobernar con esa Constitución; primero, porque la Constitución dejaba desarmado al presidente frente al Congreso; y segundo, porque las reformas en materia religiosa eran contrarias al sentir general. Los moderados aceptaban los dos motivos, los puros el primero y los conservadores el segundo. Apenas había nacido y ya era atacada por todos. Las acciones no se hacen esperar, el 17 de diciembre, a 17 días de instalarse el ejecutivo, el general Zuloaga se levanta en Tacubaya con el plan de siempre: desconocimiento de la Constitución, reconocimiento de Comonfort y convocar a un nuevo

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La Constitución de 1857, y el primer Codigo Civil aplicado en Colima

constituyente. Era casi un golpe de estado, el presidente se adhiere al plan pronunciando su famosa frase: “Acabo de cambiar mis títulos legales de presidente, por los de un miserable revolucionario”. Y vaya si los había cambiado, lo que empezó como una forma de golpe de estado que le permitiría gobernar sin la Constitución, terminó con su destitución definitiva al caer de la gracia de los cabecillas del movimiento armado. La lucha se generaliza en el país, ha comenzado la Guerra de los Tres Años. La Constitución de 1857, se estructuró con ocho títulos y 128 artículos, de la siguiente manera: Título I Sección I: De los derechos del hombre Sección II: De los Mexicanos Sección III: De los estrangeros (Sic) Sección IV: De los ciudadanos mexicanos Título II Sección I: De la soberanía nacional y de la forma de gobierno Sección II: De las partes integrantes de la federación y del territorio nacional Título III: De la división de los poderes Sección I: Del poder legislativo Sección II: Del poder ejecutivo Sección III: Del poder judicial Título IV: De las responsabilidad de los funcionarios públicos Título V: De los Estados de la Federación Título VI: Prevenciones generales Título VII De la reforma de la Constitución Título VIII: De la inviolabilidad de la Constitución Derivado de los conceptos del Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana, en el artículo 27 se señalan las relaciones con la propiedad, que al texto dice: Art. 27. La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La Ley determinará la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta haya de verificarse. Ninguna corporación civil ó eclesiástica, cualquiera que sea su carácter, denominación ú objeto tendrá capacidad para adquirir en propiedad ó administrar bienes raices, con la única excepción de los edificios destinados inmediata y directamente al servicio ú objeto

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de la institución.47

Corresponde a la Constitución de 1857, haberle reconocido a Colima su calidad de Estado de la Federación. En el artículo 43 lo señala expresamente y en el 45 señala sus límites: Art. 43. Las partes integrantes de la federación son: los Estados de Aguascalientes, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León y Coahuila, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de México, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y el Territorio de Baja California. Art. 45. Los Estados de Colima y Tlaxcala conservarán, en su nuevo carácter de Estados, los límites que han tenido como territorios de la federación.

Para los efectos del gobierno interno de los Estados, señala el artículo 109, que éstos tendrán una forma de gobierno republicano representativo popular, pero no señala como base de su estructura a la unidad municipal, la palabra “municipio” no aparece ni una sola vez en todo el texto constitucional, dejando en la libertad de las constituciones de los Estados, o en su caso de la tradición, su organización. La Guerra de Tres Años, no es en sí un movimiento nuevo, sino más bien la continuación de las pugnas entre las posturas politico-filosóficas propias del diecinueve mexicano. Los puros se negaban a sostener los términos medios que los moderados habían impuesto a la Constitución, que también resultaba inaceptable para los conservadores. Los moderados habían cumplido su esfuerzo histórico de conciliar a unos y otros y se retiraban del panorama político con un rotundo fracaso. Así en la Guerra de los Tres Años, se encuentran frontalmente sólo dos posturas ideológicas, los Liberales (los puros, claro está) y los Conservadores, el desaparecido otrora mayoritario grupo moderado se distribuye entre estos dos según la radicalización de sus propias posturas. Inexplicablemente, y en medio de un sinnúmero de “planes” que en el fondo proponían lo mismo: el regreso a un Congreso Constituyente, la Constitución, que ninguno de los grupos en pugna quería, transitó durante setenta años. Sin embargo hay un ingrediente que explica el éxito de ese transitar: las Leyes de Reforma. De una u otra manera los grupos en pugna rechazaban la Constitución por argumentos perfectamente encontrados, los liberales la consideraban demasiado moderada y los conservadores demasiado liberal. Sobra decir que el grupo más influyente durante y después de los disturbios armados, buscaría gobernar aplicando reformas al texto original, y eso fue lo que sucedió. Las Leyes de Reforma, se redactaron al calor de las balas. A excepción de las últimas dos, todas fueron expedidas desde el Palacio del Gobierno General en Veracruz en plena guerra. Las Leyes fueron las siguientes: 47

El texto del Artículo 27 fue reformado el 25 de septiembre de 1873 y el 14 de mayo de 1901.

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Ley de Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos, del 12 de julio de 1859: consta de 25 artículos, esta ley tuvo un impacto extraordinario en el tema que nos ocupa, más que ningún otro ordenamiento del siglo diecinueve, sus efectos influyeron directamente en la estructura de la ciudad, al incorporar al mercado inmobiliario grandes fincas que se encontraban dentro de la traza de las ciudades, no sin la lamentable pérdida del patrimonio construido que irracionalmente en muchos casos fue destruido, a veces sin una idea muy clara del bienestar público que se buscaba. Otro efecto de la Ley, fue la secularización de gran parte del equipamiento urbano. Los artículos que más afectaron al tema de nuestro interés se citan a continuación: Art. 1. Entran al dominio de la nación todos los bienes que el clero secular y regular ha estado administrando con diversos títulos, sea cual fuere la clase de predios, derechos, acciones en que consistan, el nombre y aplicación que hayan tenido. Art. 2. Una ley especial determinará la manera y forma de hacer entrar al tesoro de la nación todos los bienes de que trata el artículo anterior. Art. 12. Los libros, impresos, manuscritos, pinturas, antigüedades y demás objetos pertenecientes a las comunidades religiosas suprimidas, se aplicarán a museos, liceos, bibliotecas y otros establecimientos públicos.

Ley del Matrimonio Civil, del 23 de julio de 1859; consta de 31 artículos. En su artículo 15 se encuentra contenida la llamada epístola de Melchor Ocampo, que se lee aún en la ceremonia de matrimonio. Ley Orgánica del Registro Civil, de julio 28 de 1859; tiene 43 artículos e instituye el Registro Civil y los “Jueces del estado civil”. Decreto del Gobierno, que Declara que Cesa toda Intervención del Clero en Cementerios y Camposantos, del 31 de julio de 1859, cuenta con 16 artículos, de los cuales sobresale el 7°, en el que se fijan las normas elementales de zonificación para la ubicación de los mismos: 7. Los Gobernadores de los Estados y de Distrito y el jefe del Territorio cuidarán mandar establecer, en las poblaciones que no los tengan o que los necesiten nuevos, campos mortuorios, y donde sea posible, panteones. Cuidarán igualmente de que estén fuera de las poblaciones pero a una distancia corta: que se hallen situados, en tanto cuanto sea posible, a sotavento del viento reinante: que estén circuidos (sic) de un muro, vallado o seto y cerrados con puertas que haga difícil la entrada a ellos; y que estén plantados en cuanto se pueda, de los arbustos y arboles indígenas o exóticos que más fácilmente prosperen en el terreno. En todos habrá un departamento separado, sin ningún carácter religioso, para los que no puedan ser enterrados en la parte principal.

Ley Sobre Libertad de Cultos, del 4 de diciembre de 1860, con 24 artículos. Decreto del Gobierno, en que Quedan Secularizados los Hospitales y Establecimientos de Beneficencia, dado en México el 2 de febrero de 1861, con 7 artículos. Este decreto impactará directamente en la responsabilidad de la administración pública para la dotación de los equipamientos de salud y beneficencia, pues responsabiliza directamente al gobierno federal y estatal para que se hagan cargo de

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estas instituciones. Art. 2. El Gobierno de la Unión se encargará del cuidado, dirección y mantenimiento de dichos establecimientos en el Distrito federal, arreglando su administración como le plazca conveniente. Art. 7 Los establecimientos de esta especie que hay en los Estados, quedarán bajo la inspección de los gobiernos respectivos, y con entera sujeción a las previsiones que contiene la presente ley.

Finalmente, y también dado en la ciudad de México, el Decreto que Extingue en toda la República las Comunidades Religiosas, del 26 de febrero de 1863, que tiene ocho artículos y es la última de las Leyes de Reforma. Recordemos que Juárez es declarado Presidente Constitucional de la República el 11 de junio de 1861, por parte del Segundo Congreso Constituyente que había sido instalado el 9 de mayo de ese año. Dejando fuera el último decreto, todos fueron expedidos por Juárez como presidente interino y durante la revolución que lo llevó al poder.

LA CONSTITUCION DEL ESTADO DE COLIMA La Constitución de 1857, al otorgarle a Colima el carácter de Estado Libre de la Federación, permitió también que se expidiera la primera Constitución del nuevo Estado. La Constitución del Estado de Colima, fue vigente a partir del 16 de octubre de 1857, hasta su reforma del 29 de mayo de 1882. Fué hecha según las políticas que se leían en la Constitución Federal. La Primera carta fundamental del Estado, constaba de 184 artículos que se organizaban en diez títulos de la siguiente manera: Título I Sección primera: Declaración de derechos Sección segunda: De los habitantes del estado Sección tercera: De los colimenses Sección cuarta: De los ciudadanos del Estado Título II Sección única: Del Estado y su gobierno Título III Sección primera: Del Departamento Legislativo Sección segunda: Del derecho de iniciativa

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Sección tercera: De las facultades del Congreso Sección cuarta: De la Diputación permanente Título IV Sección primera: Del Departamento Ejecutivo Sección segunda: De las atribuciones y deberes del Gobernador Sección tercera: Del Consejo de gobierno Sección cuarta: Del despacho de gobierno Sección quinta: De los Prefectos y Sub-prefectos Sección Sesta (sic): De los Ayuntamientos Título V Sección primera: Del Departamento Judicial Sección segunda: De la división y atribuciones de los tribunales Sección tercera: De la administración de la justicia en lo general Título VI: De la Hacienda del Estado Título VII: De la instrucción pública Título VIII: De la responsabilidad de los funcionarios públicos Título IX: De la observancia de esta constitución y sus reformas Título X: De la inviolabilidad de la constitución. Un Artículo Transitorio Es en la sección sexta del Titulo Cuarto, donde la Constitución trata el problema de los Ayuntamientos. Aunque sí tienen el carácter de autoridad eminentemente urbana, “en las cabeceras de partido habrá ayuntamientos”48 en ningún lugar se refiere a la unidad territorial (municipio) que va ligada necesariamente con la comunidad urbana. Más bien el territorio se divide según el artículo 86 en departamentos, que son gobernados por un Prefecto, nombrado por el Gobernador. Según dice el artículo 90 “las ordenes del Gobierno” pasaban del Gobernador al Prefecto, de éste al Sub-prefecto y de éste a los Ayuntamientos, lo que nos da una idea de lo profundamente limitados que estaban éstos en lo político y en lo económico. La carta local de 1857, no hace mención directa que comentar sobre la organización interna de las comunidades urbanas, el Ayuntamiento, ni del territorio célula de la organización territorial, el municipio. Sin embargo estos dos conceptos están presentes en la práctica de la vida civil, en la aplicación de la tradición del antiguo ayuntamiento 48

Artículo 95, Titulo Cuarto, Sección Sexta de la Constitución del Estado de 1857.

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español. Es de llamar la atención, que la figura de organización social que es el Ayuntamiento, de un territorio especifico que es el Municipio, derivados ambos de la organización territorial del virreinato, estaban tan asimilados en la población, que a pesar de que no están bien definidos, ni valorados, tanto en la Constitución Federal como en la local de 1857, el Congreso expidiera leyes y decretos relacionados con la figura del Municipio. Cito como ejemplo la “Ley que arregla las elecciones de Ayuntamientos en el Estado”, del 7 de julio de 1871, la cual señala en su artículo 1º que “habrá en el Estado Ayuntamientos en la Capital, Villa de Alvarez, Comala, Coquimatlán, Tecomán e Ixtlahuacán”. Es obvio que con los límites municipales sucediera otro tanto, la misma ley del 7 de julio, en su artículo segundo señala que “Cada uno de los referidos ayuntamientos, tendrá por ahora la misma demarcación que hasta la fecha han reconocido.” Otra vez la fuerza de la tradición por encima de los preceptos escritos. Entre 1857 y 1861 no existe ningún decreto que fije estos límites y es muy probable que tampoco exista delimitación clara, anterior o virreinal. Cuando se erige el Municipio de Manzanillo, el 1873, el decreto si fija los límites con propiedad: Limites de Manzanillo: partiendo del mismo puerto, al sur, por la playa del mar hasta la desembocadura del Río Armería; de este punto, río arriba, hasta tocar con los límites de la municipalidad de Coquimatlán, hasta el Río Chacala y terminando en el mar Pacífico.

Ya en ese decreto se habla de municipios o municipalidades aunque no será sino hasta 1882, cuando de una manera un tanto desarticulada, la Constitución del Estado de Colima de 1882, dice que la división económica-política del Estado será de Distritos y Municipios. En el año de 1882, siendo Gobernador del Estado Francisco Santa Cruz, y ya consolidada la vida política del País y del Estado, se vio la necesidad de reformar la Constitución de 1857, que ya para ese tiempo se veía como el producto temprano de un Estado que apenas nacía a la vida legislativa. La nueva Constitución fue aprobada en la sesión del 27 de mayo de 1882 y publicada el día 30 de ese mismo mes. Con tan sólo 92 artículos, casi la mitad que la de 1857, la nueva norma fundamental del Estado, se organiza en seis títulos, con el contenido que a continuación se detalla. Título I Sección I: Sección II: De los habitantes del estado Sección III: De los ciudadanos colimenses Sección IV: De los extranjeros Título II: De la división de poderes

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Sección I: Del Poder Legislativo Párrafo primero: De la Elección y duración del Congreso Párrafo segundo: De la iniciativa y formación de las Leyes Párrafo tercero: Facultades del Congreso Párrafo cuarto: De la Diputación Permanente Sección II: Del Poder Ejecutivo Párrafo primero: Del Secretario del Despacho Párrafo segundo:División Política del Estado Sección III: Del Poder Judicial Título III: De la Hacienda del Estado Título IV: De la Instrucción Pública Título V: De la responsabilidad de los funcionarios públicos Título VI: Disposiciones Generales, constitución y modo de reformarla

observancia

de

esta

En el artículo 49, perteneciente al Párrafo segundo de la Sección II, “Del Poder Ejecutivo”, aparece la primera mención en las constituciones estatales del municipio, aunque de una manera por demás ambigua: Art 49. El Estado se dividirá para su Gobierno Económico y Político en Distritos y Municipios. Los primeros serán regidos en lo gubernativos por Prefectos políticos y los segundos por Sub-prefectos o por los presidentes de los ayuntamientos.

La autoridad urbana o local, como en el caso de la constitución del 57, sigue subordinada a los Prefectos que a su vez son nombrados por el Gobernador, y éstas, carentes de autonomía y recursos, seguían girando alrededor de las autoridades estatales y de los prefectos políticos. Sin embargo es preciso recalcar la importancia que para la normatividad urbanística significa la nueva realidad soberana del Estado, así como su nueva Constitución, en la profusa actividad legislativa y reglamentaria que a partir de ese momento se desencadena; ofrece para la materia que estamos estudiando un sinnúmero de leyes, decretos y reglamento que a partir de 1857 normaron las actividades que impactaban sobre el medio ambiente natural y urbano.

EL CODIGO CIVIL Como ya se comentó en el capitulo anterior, una vez que México se adentró en

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su vida independiente, el corpus jurídico colonial sobrevivió hasta el último tercio del siglo XIX. En los años que van desde la independencia hasta la promulgación del primer Código civil del Distrito y Territorios Federales, se siguió recurriendo, para conocer el derecho aplicable, a las prácticas de la época colonial, para las cuales se había establecido que los jueces habían de aplicarlas conforme a un “orden de prelación”.49 Para tal efecto se consideraba siempre un orden según el cual las leyes o decretos iban entrando en un “orden” para su aplicación. Por ejemplo y para entender mejor esta costumbre, citemos la que propone el jurista del siglo XIX José María Alvarez:50 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Decretos dados por congresos mexicanos. Decretos dados por las cortes españolas antes de declararse la independencia. Reales disposiciones novísimas aun no insertas en la Recopilación. Leyes de la Recopilación. Primero la más moderna. Leyes de la nueva Recopilación. Leyes del Fuero Real y Juzgo. Estatutos y fueros municipales de cada ciudad ( en los que no se opongan a Dios, a la razón o a las leyes escritas). 8. Las Partidas en lo que no estuviere derogado. La inestable situación política que ya hemos descrito, de casi todo el siglo XIX, determinó que no fuera fácil saber con certeza cual era el derecho aplicable, por lo que surgieron varios “interpretes de la Ley” como es el caso de José María Alvarez. Parece entonces cada vez más necesaria la promulgación de leyes mexicanas en materia de derecho civil. En ese sentido los primeros estados en darse a la tarea de expedir un código de esta naturaleza son Oaxaca (1827-1829) y Zacatecas (1829), e intentos aislados en Jalisco y Guanajuato, que el retorno al sistema central, a partir de 1835 dejó en el olvido. Ante esa realidad se plantea el tener un código civil para su aplicación general en todo el territorio. El regreso al federalismo impuesto por la Constitución de 1857, dejó en libertad a los estados de expedir sus codigos respectivos. A fin de aplicarlo en el Distrito Federal y Territorios, el presidente Juárez en 1858, encarga a Justo Sierra un proyecto de código civil, el cual plasma de manera concreta las ideas liberales, usando el modelo del código francés, adaptado a las necesidades del derecho mexicano. Pero la labor codificadora no fue una tarea fácil. Basadas siempre en el texto de Justo Sierra varias comisiones se encargaron sin éxito de dar forma al texto definitivo, hasta que en 1870, la comisión nombrada por Juárez e integrada por Mariano Yañes, José María Lafragua, Isidro Montiel y Rafael Dondé, presentó al Congreso el proyecto que habían elaborado en la sesión del 28 de noviembre de ese año. 49

GONZALEZ María del Refugio, El Derecho Civil en México 1821-1871. 1988; México, Editorial UNAM. pag 26 50 GONZALEZ María del Refugio, op cit pag 27

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El Código civil de 1870, para el Distrito Federal y Territorio de Baja California, entró en vigor el 1º de marzo de 1871. En los años siguientes a su promulgación, el sueño de Sierra de la unidad legislativa se haría realidad. En poco menos de cuatro años casi todos los estados de la federación adoptaron, algunos con ligeras variantes, el Código de 1870. Con este acto, México declara su completa independencia en el ámbito de la aplicación de las leyes, han quedado atrás todas las disposiciones coloniales y los asuntos se tratarán, de ahora en adelante, bajo la aplicación de normas mexicanas. Al Código civil del Distrito Federal, y del Territorio de Baja California, corresponde haber sido el primero en aplicarse en el Estado de Colima. A partir del viernes 31 de marzo de 1871, se empezó a publicar el Código en el Periódico Oficial “El Estado de Colima” como Parte Oficial del Ministerio de Justicia y Educación, del Gobierno Federal, que en ese tiempo presidía Benito Juárez. Las publicaciones aparecieron de la siguiente manera: 31 de marzo 14 de abril 28 de abril 5 de mayo 19 de mayo 2 de junio 16 de junio 7 de julio 21 de julio 4 de agosto 18 de agosto 1 de septiembre 15 de septiembre 29 de septiembre 13 de octubre 27 de octubre 10 de noviembre 24 de noviembre 15 de diciembre 5 de enero 1872 19 de enero 2 de febrero 19 de febrero 1 de marzo 16 de marzo 2 de agosto

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art. 1 al 47 art 98 al 127 art. 149 al 215 art. 216 al 279 art. 314 al 351 art. 379 al 414 art. 430 al 448 art. 463 al 483 art. 504 al 525 art. 549 al 596 art. 652 al 713 art. 734 al 806 art. 869 al 918 art. 981 al 1029 art. 1091 al 1132 art. 1177 al 1239 art. 1306 al 1364 art. 1440 al 1478 art. 1519 al 1564 art. 1654 al 1697 art. 1721 al 1761 art. 1793 al 1839 art. 1873 al 1913 art. 1993 al 2026 art. 2077 al 2125 art. 2180 2192

7 de abril art. 48 al 97 21 de abril art. 128 al 148 5 de mayo art. 216 al 279 12 de mayo art. 280 al 313 26 de mayo art. 352 al 378 9 de junio art. 415 al 429 30 de junio art. 449 al 462 14 de julio art. 484 al 503 28 de julio art. 526 al 548 11 de agosto art. 597 al 651 25 de agosto art. 714 al 733 8 de septiembre art. 807 al 868 22 de septiembre art. 919 al 980 6 de octubre art. 1030 al 1090 20 de octubre art. 1133 al 1176 3 de noviembre art. 1240 al 1305 17 de noviembre art. 1365 al 1439 8 de diciembre art. 1479 al 1518 22 de diciembre art. 1565 al 1603 12 de enero art. 1698 al 1720 26 de enero art. 1762 al 1792 9 de febrero art. 1840 al 1872 23 de febrero art. 1914 al 1992 8 de marzo art. 2027 al 2076 22 de marzo art. 2126 al 2179

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

La muerte del presidente Juárez, acaecida en la Ciudad de México el 18 de julio de 1872, motivó la suspensión de la publicación, pasando el parte oficial a publicar asuntos relacionados con la administración del nuevo gobierno encabezado por Sebastián Lerdo de Tejada. Quedó así inconclusa la publicación del Código civil que algunos años más tarde había de regir los asuntos del Estado Mediante el decreto No 78 publicado el 5 de julio de 1878, el Código civil del Distrito Federal se adopta para su aplicación en el Estado. El artículo 1º del decreto instrumenta la adopción tanto del Código civil como del penal. En el Art. 2 se manifiesta que entrará en vigor el 1º de enero de 1879. La aplicación del Código civil en el Estado, se hizo prácticamente conservando el texto original, los únicos cambios propuestos son los que resultaban indispensables como que, donde uno dijera Distrito Federal, el otro debía decir Estado o cuando fuese necesario adaptar las formas de la administración pública federal a las de la estatal. De esa manera todos los asuntos que tenían que ver con la propiedad del suelo, sus relaciones, hipoteca, registro, usufructo, servidumbres, propiedades en común, mancomunidad y prescripción, quedaron normadas.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

CAPITULO SEXTO “Las primeras Normas Colimenses”

Como vimos en el capítulo anterior, a partir del 5 de julio de 1878, el suelo urbano, como bien propio, se reguló por las disposiciones del Código Civil. Anterior a esta disposición, el derecho colonial era considerado como la norma aplicable, al no existir un instrumento mexicano que lo sustituyera, incluso algunos conceptos como el de “fundo legal”, que no aparecen en las leyes mexicanas, se seguirá empleando dado su arraigo, hasta bien entrado el siglo XX. Una vez vigente la Constitución del Estado, el 16 de octubre de 1857, el Congreso de Colima inició su tarea legislativa y el campo de la ocupación del territorio, así como la “vida en policía” de la comunidad urbana, no fueron lejanos a su interés. Una característica del corpus legal urbanístico de esa época, es muy similar a la problemática que enfrentó el de Indias en su primer período. Las Leyes y Reglamentos en lo general van respondiendo a los problemas como éstos se van presentando: de una manera casuística. Así se fueron añadiendo leyes, decretos, reglamentos y bandos cuyo fin era propiciar el bienestar, la comodidad, la seguridad, la salud y el decoro de la sociedad urbana. Estos decretos se refieren generalmente a reglamentaciones sobre el tema especifico que en ese momento se presenta, dada la complejidad de las funciones urbanas. Es interesante que el primer decreto expedido por las autoridades colimenses de temática netamente urbana, se refiera al cuidado de la imagen urbana. Aparece el 30 de marzo de 1860 y “Considerando la obligación imprescindible que tiene todo gobierno de atender al ornato y policía de los pueblos”, tiene como objeto la creación de un fondo del que se financien las obras de mejoramiento. Empieza diciendo así: Art 1. Todos los propietarios de fincas urbanas de esta capital, están obligados a blanquear y embanquetar el frente de sus casas en un termino de sesenta días, contados desde la publicación de este decreto. En igual deber se encuentran los dueños de fincas que, aunque blanqueadas y embanquetadas, se hallen en tal estado de deterioro que demanden una reparación.

El objeto de la norma es claro: dotar a la nueva capital, de una apariencia urbana,

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acorde con su categoría. En el siguiente artículo señala las especificaciones de las banquetas a fin de establecer orden en las obras: Art 2. Las banquetas de que habla el artículo anterior, deben ser de cantería o de ladrillo de jarro con su respectivo talus de piedra, y de una anchura de cuarenta y dos pulgadas. (1.06 metros. Todas las conversiones a medidas actuales son agregadas para facilitar su comprención.)

El decreto era aplicable sólo a las manzanas del centro y los pobres estaban exentos de cumplirlo: “Quedan exceptuadas de la obligación señalada en el artículo primero, los propietarios de las fincas existentes en las tres últimas manzanas de la población y los absolutamente pobres”. Es muy interesante el contenido del artículo 9o, por dos cuestiones: una, el ya desde tan tempranas épocas poco interés en los modos locales de construir, ya que prohibe el uso de la teja, seguramente por considerarse mas rural que urbana, disposición que felizmente no tuvo eco, y otra la de considerar que la homogeneidad de altura es indispensable para conservar la regularidad de la imagen. Cito el artículo completo: Art.9. Queda prohibido para lo sucesivo, la construcción de techos de teja y reposición general de los ya existentes en el área central que marca la primera parte del artículo 6o. Se prohibe igualmente que en el mismo espacio se levanten paredes que no lleguen a cinco varas de altura (4.18 metros). Los infractores de esta disposición quedan sujetos a una multa de 25 a 100 pesos que les aplicará la autoridad política, a reserva de estrecharlos a construir el techo de ladrillo que corresponde o levantar hasta donde deba la pared de la finca.

Sin embargo el objetivo del decreto no se cumplió, ya que implicaba el esfuerzo particular de cada vecino de embanquetar su propiedad. Para corregir este incumplimiento, el 30 de marzo de 1862, aparece un interesantisimo decreto, que establece el antecedente más lejano en el estado de Colima a las obras públicas ejercidas por un sistema de colaboración debidamente integrado. En el decreto se señala el motivo de la colaboración, sus especificaciones, el sujeto de la tributación, el área de aplicación, la forma de fijar el monto de la colaboración, la forma de pago, sus excepciones y la de ejecutar la obra. Por su importancia transcribo en su totalidad el decreto: Art. 1. Se construirá en la plaza principal y en todas las calles comprendidas dentro del radio que se demarcará después, banquetas de una y media baras de ancho (1.25 metros)., en las calles que tengan más de nueve varas ( 7.52 metros), de una y cuarto (1.04 metros) en las que tengan menos y en la plaza del ancho que sea necesario. Art. 2. Las banquetas de que habla el artículo anterior, deberán ser de cantera, o de ladrillo de jarro a juicio de la junta, con su respectivo talus de piedra en el caso de ser de ladrillo. Art. 3. El radio de la población que deberá embanquetarse, será desde el “Jardín Nuñez” hasta el puente de la Merced , de oriente a poniente y de sur a norte, tres cuadras a cada viento, partiendo de la plaza principal. Estos puntos serán los cardinales, a fin de que sirvan de base para tirar las lineas que formen el cuadro o perímetro, conforme se preste el

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terreno. Art. 4. Para llevar a cabo la obra de que habla el Art. 1o se establece una contribución mensual de un real por cada vara de frente, que tengan las fincas urbanas que estén dentro del radio antes dicho. Art. 5. Los demás capitales que existen en la ciudad y que no estén comprometidos en el artículo que antecede, pagarán por una sola vez el dos al millar, sirviendo de base para el cobro, las manifestaciones que existen en la Jefatura de Hacienda hechas para el pago de la contribución del 2%. Art. 6. Se exceptúan del pago de la contribución que establece este decreto a los dueños de fincas cuyo valor no llegue a doscientos pesos, aun cuando se encuentren dentro del radio designado en el artículo 3o, siempre que no tengan más de una finca ni otro capital de que subsistir. Art. 7. La contribución que establecen los artículos 4o y 5o, se pagará por trimestres adelantados, comenzando desde el mes de abril próximo. Art. 8. Para la dirección de esta obra, recaudación e inversión de los fondos, se establece una junta que la compondrá la comisión del ramo del ayuntamiento de esta ciudad, tres vecinos nombrados por el gobierno y el ingeniero civil del Estado, y sus facultades serán: I. Nombrar el Recaudador Tesorero con las garantías correspondientes cuyo nombramiento será aprobado por el Gobierno, asignandole por todo gasto de recaudación hasta el seis y cuarto por ciento II. Hacer las contratas de materiales, operarios, sobrestantes etc., mandando hacer los pagos y cuidando de la buena inversión de los fondos. III. Hacer la calificación de las excepciones que establece el artículo 6o. IV. Mandar hacer un padrón exacto de todas las fincas comprendidas dentro del radio de que habla el artículo 3o, en el que se anotarán todas ellas; poniendose el número del cuartel, manzana, nombre de la calle, número del zaguán, nombre del propietario y número de varas que tenga de frente. V. Este padrón deberá estar concluido precisamente, en el término de quince días contados desde la publicación de este decreto, y de él se mandará una copia al Gobierno, otra a la junta y el original lo conservará el recaudador. Art. 9. Las obligaciones del Recaudador que será también Tesorero, son: I. Llevar una cuenta justificada de los ingresos y egresos que tenga el fondo hasta la terminación de la obra. II. Pasar mensualmente al Gobierno los cortes de caja de las operaciones del mes, y una noticia de los trabajos emprendidos. III. Fijar con un mes de aticipación avisos recordando la obligación que tienen los causantes, de ocurrir a hacer sus pagos a la Recaudación, en los primeros ocho días de cada trimestre, y hacer los pagos que ordene la junta. Art. 10. Las fincas que tengan banquetas construidas cuyo material esté servible, lo tomará la Junta previo valúo, dándole al dueño un recibo de su valor, que se le admitirá por mitad en el pago de su contribución. Art. 11. Los causantes están en obligación de ocurrir a hacer sus enteros a la Recaudación que establece este decreto, en los primeros ocho días de cada trimestre. Art. 12. Los que no hagan el entero dentro del término señalado en el artículo anterior, serán ejecutados por el recaudador usando de la facultad económico-coactiva, y recargando a los morosos el veinticinco por ciento para gastos de ejecución. Art. 13. Se deroga por el presente, el decreto de fecha 30 de marzo del 1860, en la parte

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relativa a embanquetados.

Es de llamar la atención, además de la precisión del decreto, tres aspectos importantes, uno el reconocimiento de que las propiedades que no les afecta la medida directamente, por estar fuera del área de aplicación, sí se ven beneficiadas en su plusvalía y por lo tanto tienen que aportar en otros términos, como se señala en el articulo 5o; dos, que dado el origen privado de los recursos, éstos no sean manejados por la administración pública sino por una junta de carácter mixto, que será la que administre y ejecute los trabajos; y tres, el contenido social que se refleja en las excepciones del artículo 6o, el cual hecha mano de criterios que aun se usan para evaluar el interés social. Los aires de progreso de los años sesenta y setenta, cubrieron de concreto las bellísimas banquetas que estas disposiciones produjeron, sólo quedan algunos pocos ejemplos aislados. Es de sorprender lo angosto de la banqueta en la norma. El 30 de junio de 1870 la legislatura expide un reglamento para normar la ordeña de vacas dentro de los límites del centro de población de la ciudad. Este reglamento entraña dos aspectos de la vida urbana: por un lado la salud, dada la gran incidencia de enfermedades causadas por el consumo de leche fuera del control de las autoridades, y por el otro el concepto de zonificación urbana, que como ya lo vimos en las ordenanzas coloniales, buscaba que las actividades de ordeña y otros contaminantes derivados de la actividad agropecuaria no se mezclaran con las funciones urbanas. El concepto de alineamiento oficial, que lleva implícito el hecho de la subordinación de la propiedad privada al control institucional, está presente en el ordenamiento publicado el 22 de abril de 1873. En el se señalan diversos controles a la edificación51 : 1o.- Cualquier obra nueva o “solamente una pared” (sic), requiere permiso de la autoridad, en este caso el síndico de policía. 2o.- Se señala la necesidad de un arquitecto como perito del alineamiento. 3o- Se establece que el costo de el peritaje no será menor a cuatro reales ni mayor que dos pesos. 4o.- Un aspecto importante de este ordenamiento es señalar la existencia de peritos que por parte del ayuntamiento realizan funciones que le competen a la autoridad.

Servicios urbanos, como el alumbrado público, han cambiado significativamente con el tiempo, y de la misma manera la forma en que éstos han sido tratados. En 1873, cuando aparece el “Reglamento de Serenos”52 el alumbrado público y la seguridad pública nocturna eran una misma cosa. El reglamento se publica en el periódico oficial el 22 de mayo de ese año y norma las funciones del cuerpo de serenos municipal, el cual era responsable de encender las farolas y mantenerlas en buen estado, reportar las dañadas, ocurrir diariamente de cuatro a cinco a la casa municipal a recibir el aceite necesario para el alumbrado, mantener en buen 51 52

PERIODICO OFICIAL “El Estado de Colima” (que en lo sucesivo se abreviará P. O.) mayo 2 1873. P.O. 13 mayo 1873.

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estado las armas y municiones y hacer buen uso de ellas, permanecer toda la noche en el punto que les corresponda, guardar el orden y “correr la voz según se les previene” de cualquier desorden, incendio terremoto o novedad que se notare53 . Otro servicio público municipal normado con un reglamento de esa época es el de recolección y disposición final de desechos sólidos. El Reglamento para el servicio de carros de limpia de la ciudad, se aprobó el 28 de octubre de 1876, en él se dispone el funcionamiento del servicio a base de diez carretones numerados y básicamente incluía disposiciones para ser cumplidas por la autoridad. El servicio se ofrecía diariamente a partir de la cinco de la mañana en primavera y verano y de las seis en otoño e invierno y debía concluirse a más tardar a las doce del día “a fin de que no quede un sola calle donde no se presenten”. Este servicio suplía a su modo la deficiencia en drenaje sanitario que se vivía en esa época al indicar que “los vecinos salgan a arrojar a los carretones toda clase de basuras y estiércoles que tengan recogidos de piezas y corrales”. De los diez carretones disponibles el reglamento destina uno para uso exclusivo de la casa de abastos, y tiene como función “recoger y tirar la sangre y otras inmundicias de los animales que en ella se matan”. Cabe aclarar que en 1868, el servicio de limpia había sido consecionado mediante decreto publicado de el periódico oficial,54 al señor Ventura Martinez, al que se le pagaban noventa pesos mensuales por cuatro carros, cuota que tenía que aumentar a razón de veintiún pesos dos reales cada mes por cada carro que aumentara hasta llegar a ocho carros. El hecho de que ocho años después encontremos al ayuntamiento prestando de nuevo el servicio nos demuestra que no son nuevas las discusiones sobre el consecionar o no los servicios urbanos. El 14 de diciembre de 1877, el Congreso del Estado decreta la división política del mismo55, la cual queda de la siguiente manera: I.- Distrito del Centro, con su cabecera en la capital y lo formaban las municipalidades de Colima Coquimatlán e Ixtlahuacán. II.- Distrito del Norte, llamado “Distrito Alvarez”, con cabecera en Villa de Alvarez, y lo formaban las municipalidades de Villa de Alvarez y Comala. III.- Distrito del Oeste, llamado “Distrito Medellín”, formado por las municipalidades de Manzanillo y Tecomán, con cabecera en el puerto. A pesar de que las primeras cañerías para la introducción de agua potable fueron construidas en 1857 por el Gral. Manuel Alvarez, el servicio no se generalizó sino hasta el año 1879, en que ya se hace necesario introducir una reglamentación. El 11 de julio de 1879 se ordena publicar el “Reglamento para el Uso de Pajas de Agua”. Dicho reglamento contiene disposiciones tanto para los particulares como para la 53

Conviene recordar que entre 1871 y 1872 cuatro grandes terremotos habían golpeado la población, acompañados por la entrada en actividad de el Volcán de Fuego en 1869. 54 P.O. 4 de diciembre 1868. 55 P.O. 8 diciembre 1876.

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autoridad. La autoridad municipal competente en esta materia la constituía el “Fontanero Municipal”. A los particulares los obliga a colocar las válvulas y cañerías necesarias así como a su mantenimiento, construir “desagües o resumidero a fin de que el agua no se derrame a las calles”, y pagar un peso mensual por cada paja de agua. El fontanero se obligaba a cuidar el aseo y la limpieza de las tomas y cajas de agua, cuidar que no falte el agua en las fuentes públicas ni en la red general y hacer las composturas de las tomas, cajas y cañerías en las horas “que menos perjuicio cause á la población la falta del agua”(sic) entre otras. En la “Ley que arregla las elecciones de Ayuntamientos del Estado” de 1861 se estableció que “Cada uno de los referidos Ayuntamientos, tendrá por ahora la misma demarcación que hasta la fecha han reconocido” sin expedir ningún ordenamiento que definiera estos límites. La cada vez más inminente conurbación entre Colima y Villa de Alvarez, obligó a precisar los límites entre ambos municipios justamente en el área urbana, por lo que en 1881 el Gobernador Francisco Santa Cruz publicó un decreto del Congreso del Estado en ese sentido. El decreto en cuestión fija los limites y obliga a los ayuntamientos a dos acciones con consecuencias en el proceso de urbanización. Por un lado los exige a realizar un padrón de vecinos de cada municipalidad, y por otra a procurar la enajenación de baldíos, disposición que seguramente ayudó a acelerar la tendencia a la conurbación. Dicho sea de paso la irregularidad en la frontera municipal permanece, pues no corresponden los limites reconocidos por las autoridades y pobladores con los que establece el último decreto vigente de octubre de 1964.56 No es extraño que decretos que tiendan a normar la zonificación se hayan desprendido primeramente de actividades que entrañaran una molestia a la población, como fue el caso, ya descrito, de la ordeña de vacas. En 1882 se publicó un decreto para regular el degüello de cerdos, que implicaba que “las casas en que ordinariamente se degüellan cerdos, se declaran establecimientos públicos sujetos a la inspección de todos los agentes fiscales y de policía” por lo que estas actividades quedaban sujetas al control institucional tanto en la cuestión sanitaria como a su localización en el contexto urbano. El 5 de enero de 1888, aparecen publicadas las Ordenanzas Municipales, donde se fijan las atribuciones y facultades del Ayuntamiento de Colima57 , algunas de las cuales son del ámbito de la administración urbana, siendo éstas las siguientes: Articulo 2º Son atribuciones de la Asamblea Municipal: IV.- Establecer reglas para el uso y aprovechamiento de los bienes comunes. VII.- La conservación y cuidado de los edificios y demás obras municipales. VIII.- La venta de solares a los pobladores. 56 Cabe aclarar que la delimitación de 1881 es muy parecida a la que señala el decreto de 1964, la cual prácticamente sigue la dirección que lleva el limite fuera de la zona urbana haciendo solo una pequeña deflección. 57 En este sentido es importante conocer que a pesar de que la constitución del Estado de Colima de 1882 señala a los municipios expedir sus ordenanza solamente el de Colima cumplió con esa disposición.

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IX.- El alineamiento apertura y ornato de las calles y demás parajes públicos. XVI.- La dirección de obras públicas y mejoras materiales del Municipio XXX.- Someter a reglas y establecer prohibiciones legales a las fábricas y talleres peligrosos y a los comercios o depósitos de materias inflamables o explosivas. XXXIII.- Establecer la vigilancia correspondiente en las obras ruinosas.

La diferencia que ya en esas fechas se hacía patente entre la vida en la ciudad y la vida en el campo, se comprende al leer un curioso y revelador bando que aparece en el periódico oficial en 1888 , y en el cual se prohibía el uso del calzón de manta dentro de la población de Villa de Alvarez. El contenido del bando dice textualmente: Articulo 1º Desde el día 5 de mayo del presente año será obligatorio en esta población para todo varón, sea cual fuere su condición y fortuna usar en público el pantalón. Articulo 2º La infracción del artículo anterior, se castigará con multa de un peso u ocho días de reclusión, pudiendo ser destinado el infractor a los trabajos públicos. Artículo 3º La Prefectura Política cuidará prudentemente del mejor cumplimiento de este bando; quedando facultada para invertir el importe de las multas que esta disposición impone en la compra de pantalones que aplicará a los infractores que juzgue mas menesterosos. El Prefecto dispondrá de su obligación y observancia.

Como ya dijimos, las disposiciones urbanas desde sus inicios pretenden normar la vida en comunidad, “la vida en policía”, entendiéndolo así no se hace raro que disposiciones de carácter urbano hayan aparecido en reglamentos de policía. El Reglamento de Policía, para la municipalidad de Colima58 de 1889, es un buen ejemplo. El Capítulo IV del Reglamento se refiere a los alineamientos y fija las reglas a las que deben ajustarse las edificaciones a fin de garantizar el alineamiento de las mismas. El Capitulo XIX, se denomina Caños, Canales y Cornisas, en él se prohibe que se construyan caños para dar salida a materias fecales hacia los ríos y arroyos de la ciudad, disposición que aún no se cumple a cabalidad cien años después. El articulo 24 de este capitulo lo transcribo completo por la importancia de sus efectos en la imagen urbana. Articulo 24º Los edificios que se construyan o reparen en lo sucesivo, si fueren de ladrillo y azotea, tendrán las corrientes de agua pluvial hacia el interior de las mismas o en caños embutidos en la pared, si fueren hacia la calle. Esta última obligación tendrán también los que fabrique con techos de teja, en el hecho de que sus fincas tengan cornisamento hacia la calle.

La lectura cuidadosa de este artículo nos explica por qué la imagen de casas con techo de teja visto desde la calle que aparece en fotos del siglo pasado, fue sustituida por otra con cornisas de corte clásico que ocultan tras ellas el tejado, y que son ahora nuestro principal patrimonio de arquitectura habitacional. El Capitulo XII es el que se refiere a “Establecimientos, edificios en construcción y excavaciones.” y en él se encuentran disposiciones para el uso de la vía pública bien sea con materiales de construcción o con excavaciones. El articulo más importante de este 58

P.O. septiembre 7 de 1889.

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capítulo es sin duda el 28, ya que implica por un lado el reconocimiento de usos del suelo no compatibles con los demás usos urbanos y por el otro fija disposiciones que los nuevos establecimientos se ubiquen en lugares adecuados. En su texto, el artículo se refiere a los establecimientos donde se fabrique pólvora, fosforo o cualquier otra sustancia combustible, jabonerías, tenerías y fabricas de aceite. Cualquiera de estos giros al dejar de funcionar, tener necesidad de crecer o instalarse por primera vez, requieren licencia especial, la cual sólo autorizará el ayuntamiento si se instala en los “suburbios de la ciudad”, implicando esto ya una decisión sobre la zonificación. El Capitulo XIII se refiere a las fachadas. Dentro de su contenido sobresale el artículo 34 en el que se contienen probablemente las primeras normas para reglamentar los anuncios en el estado y el cual transcribo dada la actualidad de su contenido: Artículo 34º Los comerciantes, industriales y demás dueños de establecimientos públicos o talleres, antes de poner al frente de éstos los rótulos y pinturas concernientes, solicitarán licencia para ello de la Inspección municipal quién la concederá bajo los siguientes requisitos. I.- Que los letreros sean escritos con la debida propiedad y caligrafía. II.- Que tanto las inscripciones, pinturas, etc. no ofendan la moral ni sean contrarios al buen gusto, ni alusivas a persona alguna. III.- Imponer a los interesados la obligación de cambiar o hacer desaparecer la pintura o inscripción cuando el establecimiento o taller cambie de lugar; obligación que toca lo mismo al inquilino que al propietario.

Como ya vimos, desde las primeras ordenanzas del ayuntamiento de Colima, se destinó un área para huertas a fin de contar con provisión suficiente de fruta para la población, el articulo 38 del reglamento se refiere a ellas y establece una serie de medidas que buscan garantizar la salud de la población y el estado de las plantaciones. Incluye el articulo exigencias a fin de que se mantengan limpias, se arreglen nuevas plantaciones “guardando las distancias necesarias para dar fácil acceso a los rayos solares y las corrientes de aire, y evitar que se formen pantanos. El artículo 45 referente al ornato obliga a pintar todas las fachadas de la ciudad cada cuatro años en el mes de diciembre. En lo referente a la vialidad, se fijan las medidas mínimas de las banquetas que es de cuarenta y ocho pulgadas y su altura máxima de nueve. Estas eran construidas por los particulares y se sujetaban a las “dimensiones y a las demás reglas que sobre simetría y uniformidad dictare el síndico de policía”. Promover el desarrollo, es una función afecta a la legislación urbana, ya vimos en nuestro país desde la legislación colonial, los privilegios que las leyes concedían para efecto de fundar y crecer los centros de población. En las normas colimenses, se encuentran un sinnúmero de intentos por convencer a los capitalinos, (nuevos capitalinos) de pintar sus fachadas, de arreglar sus bardas o sus banquetas. El 26 de marzo de 1889, el Congreso del Estado aprobó, lo que para mí es el primer intento serio de promoción del desarrollo urbano, vía extensión de impuestos, para la construcción de un portal, que

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debía incrementar la belleza del jardín principal. Por su importancia y contenido, lo cito completo. Art. 1. Los propietarios de fincas situadas bajo el portal de teja que existe en la plaza principal de esta ciudad, gozarán durante diez años, de extensión de toda clase de contribuciones ya sean del Estado o municipales sobre dichas fincas; siempre que en el término de dos años dejen reconstruido el mencionado portal; en la forma y de los materiales del llamado “Portal de Brizuela”. Art. 2. Por el término mencionado en el artículo anterior, quedan también exceptuados de todo impuesto municipal, los establecimientos industriales y giros mercantiles que existan o en lo sucesivo se sitúen en las fincas mencionadas. Art. 3. Los diez años de la extensión a que se refiere este decreto, comenzarán a contarse para cada propietario desde el día en que quede concluido cada tramo de portal. El Gobernador del Estado dispondrá se publique, circule y observe.

La extensión no se aprovechó, el portal de tejas continuó en su lugar hasta que fue destruido por el terremoto de 1941, y fue sustituido por un horrendo portal de arcos parabólicos que fue demolido en 1982 para construir el definitivo Portal Hidalgo, que dicho esto al margen, fue construido totalmente con recursos públicos y no solamente no siguió la “forma y materiales del llamado Portal de Brizuela”, sino que convirtió en escombros lo poco que de esa construcción nos había dejado la naturaleza. Pero el decreto está ahí como ejemplo de lo que las autoridades con voluntad, pueden emprender con ayuda de la sociedad.

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CAPITULO SEPTIMO “La llegada del progreso”

EL PROGRESO NO SIEMPRE TIENE CARA AMABLE

En 1883, un pasajero del barco donde viajaba la compañía de opera de Angela Peralta, bajó en el puerto de Manzanillo enfermo de fiebre amarilla. El mal se propagó rápidamente entre la población urbana, y se dispersó a las ciudades del interior, llegando a Colima en agosto de 1884. Causó mas de 2000 victimas aunque hay quien afirma que murieron entre 20 y 30 personas diarias durante cinco meses60 . Preocupadas las autoridades porque las epidemias no golpearan con tal fuerza a la población urbana, idearon diversas instituciones de sanidad, hasta la creación de la “Junta de Sanidad del Puerto de Manzanillo” cuyo reglamento aparece publicado el día 3 de octubre de 189061, y que tenía por objeto la observancia de la higiene privada y social y la policía médica del Puerto. La importancia de este ordenamiento estriba en que además de contener disposiciones de salud publica, contiene artículos con importantes antecedentes de regulación ecológica y de zonificación urbana, basta leer las siguientes disposiciones: Artículo 4º Son atribuciones de la Junta: X.- Dictar las disposiciones convenientes para purificar la atmosfera cuando se crea necesario. XI.- Vigilar por el aseo de la vía pública, así como por el de los hoteles, mesones y alojamientos privados de acuerdo con la autoridad policiaca. XII.- Disponer se desagüen los pantanos y demás focos de infección. XIII.- Cuidar de la conservación de los árboles del Puerto y sus cercanías, como igualmente hacer nuevas plantaciones. Artículo 20º Deben estar (los cementerios) construidos a distancia de mil metros por lo menos de la población, oyéndose a la Junta de Sanidad acerca del emplazamiento con relación a los vientos reinantes, conducción de aguas, pozos y demás condiciones higiénicas. Artículo 27º Los establecimientos industriales insalubres se situarán en los ENCICLOPEDIA DE MEXICO, (1987) E. de M. - SEP México Tomo III p.1641. 61 P.O. de esa fecha. 60

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suburbios de la población, oyéndose siempre a la Junta acerca de las condiciones del emplazamiento y demás circunstancias higiénicas. Artículo 28º Deben reunir los mercados en su situación, construcción y servicio las mejores condiciones higiénicas. Artículo 31º Los mataderos se establecerán fuera de la población informando la Junta sobre su emplazamiento y demás condiciones higiénicas. Artículo 33º El Ayuntamiento, previo informe de la junta, dispondrá hacer fuera de la población: I.- un edificio Hospital, barracas o tiendas para asistir en casos necesarios a los que contraigan afecciones contagiosas. IV.- Prohibir se mantengan dentro de la población, criaderos de cerdos, cabras vacas etc. pidiéndose tener en corrales y puntos extremos de la población vacas, cabras u ovejas necesarias para el surtido de la leche.

LA INDUSTRIALIZACION El siglo XIX, significó la llegada del progreso, y Colima no fue la excepción, el desarrollo de la actividad industrial vino a modificar los modos de ocupación de la población, antes orientados principalmente a las actividades relacionadas con la producción agropecuaria. Fabricas de cigarros y procesado de tabaco como El Baile, La Mexicana, La Patria, El Pajarito, La Central, Los Volcanes, y La Libertad se establecieron en la capital. Numerosas fabricas de cerillos como El Porvenir, La Patria, El Progreso, El Gallo y La Escalante concentraron en su momento un importante núcleo laboral. La industria jabonera, de la que aún quedan sobrevivientes, estaba representada por las de Calderas y Casablanca, y otras que llevaban los nombres de sus propietarios como las de Salomé Zamora, Refugio Carrillo y Tomas Aguilar. Mención aparte merece la industria textil, que para beneficiar la producción de algodón del valle de Tecomán, se estableció en la capital. Las tres grandes fabricas textiles fueron La Armonía, La Atrevida y San Cayetano, que concentraban una buena parte de los obreros asentados en la capital62. Esta nueva manera de entender la relación individuo-trabajo vino a impactar en la vida urbana, principal asiento de la industria, generando servicios antes ignorados. como el transporte público urbano. La estrecha relación que guarda el transporte urbano con la actividad industrial, se hace patente en la primera clausula del contrato que para la prestación del servicio de 62

fuente, Archivo histórico de Colima.

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tranvías en la ciudad de Colima, celebraron en 1889, el Ayuntamiento de la ciudad y la compañía prestadora del servicio63, en la que se concede el permiso para construir y explotar tres lineas de tranvía: una a Villa de Alvarez, otra a la estación de ferrocarril, y una más a las fabricas de la “Atrevida”, “San Cayetano” y la “Armonía”. Consecuentemente, la regulación urbana en el siglo XIX, se cierra con los reglamentos que se expiden para normar el transporte urbano, que son: el “Reglamento para los ferrocarriles urbanos” expedido el 1 de marzo de 1892 y el ”Reglamento para el ferrocarril urbano de Colima” aprobado el 12 de enero de 1897, que deroga al anterior. Ambos instrumentos contenían normas principalmente de dos géneros: las que atendían a la comodidad de los pasajeros, y las relativas al tránsito. Las disposiciones que garantizaban la comodidad del servicio eran básicamente de dos tipos: a) Normas a las que se sujetan las concesionarias del servicio, tales como las referentes a la limpieza, señalización, horario, luces para iluminar el interior de los coches y el camino, y la obligación de colocar cascabeles a las bestias para anunciar su paso; y b) Normas a las que se sujetan los usuarios, tales como no fumar a bordo, no abordar en estado de ebriedad o “visiblemente enfermo, que pueda causar daño o asco” no subir perros, explosivos, cadáveres ni bultos excesivamente grandes. Al respecto de las normas que atienden al tránsito, encontramos el probable primer limite de velocidad en Colima “Los coches no caminarán a una velocidad mayor que la obtenida con el trote de los animales...”. Así mismo, fijaba a los conductores la obligación de anunciar “...el peligro o la llegada de los coches a los cruceros o bocacalles, por medio del silbato...”. Prohibía ademas al conductor detenerse en la bocacalles, curvas o pendientes, salvo para evitar accidentes y precisaba la obligación de guardar una distancia mínima de 25 a 30 metros entre coches. La regulación urbanística siempre es producto de las aspiraciones que una población tiene con respecto a su asentamiento, es decir su ciudad. De esa manera, el medio físico, el carácter del grupo social, la capacidad económica y política, la actividad económica y aún la lúdica se conjuntan para traducirse en aspiraciones, es decir en reglamentos bandos y leyes que ayudan a conformar la ciudad. De nada sirven las normas por perfectas y elaboradas que sean, si no son asimiladas y puestas en práctica con dedicación. El mejor argumento entonces para referirse a la legislación urbanística es analizar la ciudad que ésta conforma. Basta, para valorar este conjunto de sencillas disposiciones y obligaciones gozar la descripción que en 1867 nos ofrece Alfredo Chavero desde su perspectiva de viajero escritor: “Colima es una virgen que duerme en un bosque de plátanos y de palmas, a la falda de sus dos volcanes...Al llegar a la población, ésta no se mira; de tal manera está envuelta entre inmensos bosques de cocoteros, limoneros, naranjos, acacias, mameyes, mangos, guayabos y chicos. A través de esa vegetación exuberante, se ven apenas las blancas casas de la ciudad, y se escucha lejano el ruido que en ella hacen los hombres, 63 Contrato celebrado entre el ayuntamiento y los concesionarios Sres Heliodoro Trujillo, Celedonio Barboza, Ignacio Anaya y Adolfo Brizuela, publicado en el P.O. el 23 de mayo de 1889.

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ruido que jamás puede confundirse con las misteriosas voces de la naturaleza. Colima está rodeada de hermosisimas huertas, en las cuales se cultiva su famoso café... Colima, según allí dicen, tiene 30,000 habitantes, y se extiende entre calles rectas, con su plaza principal, su alameda, aún no concluida hace poco, su plaza del mercado, sus baños sobre el río, su plaza de toros, su teatro y su cárcel de mampostería... Colima será sin duda una ciudad poderosa, si un terremoto no la hunde, o la cubre la lava de sus volcanes.”64

El siglo XIX, nos presenta a Colima traspasando el umbral que separa la comunidad rural, que se dedica principalmente a las actividades del campo, con la comunidad urbana ocupada básicamente en el trabajo industrial, los servicios y el comercio. Justo es decir que ese paso no necesariamente va aparejado de un deterioro de la calidad de vida o del medio ambiente y siguiendo la descripción del mismo Chavero veamos lo que era en Colima una fábrica en el siglo XIX: “La fabrica de mantas está en uno de los paraísos de los barrios de la ciudad. Se va a ella por calzadas que tienen a los lados verdaderas paredes de árboles,y por techo ese cielo de la costa, que al caer la tarde toma un dulcísimo color verde...En el fin de ese camino de leyenda, se ve una reja pintada de verde, y a través de un patio que es un jardín cubierto de flores, se levanta una fábrica de dos pisos, de ladrillo encarnado, en la cual centenares de obreras ayudadas ya del vapor, o ya del agua que a intervalos mueve la rueda de la máquina, elaboran las famosísimas mantas de Colima.”65

Si consideramos que el objetivo del derecho urbanístico es transformar la realidad urbana, conformándola al interés de la colectividad, el conjuntar por un lado la legislación y por otro la realidad del medio ambiente transformado, nos ofrece una visión mas real de las leyes, reglamentos y decretos y del interés de la comunidad que las promulgó, aceptó y cumplió.

LA ZONIFICACION Todas las normas dictadas en Colima en el Siglo XIX, referentes al buen uso del territorio, y de la adecuación del espacio común, tienen una característica en común: la casuística. No se dictaron normas de orden general en las que el suelo fuera el principal actor. Era el problema en sí, lo que generaba el instrumento legislativo. Por esas mismas fechas pero en otras latitudes se empezó a dar forma a un concepto que habría de revolucionar el significado y el papel que jugaba el suelo dentro 64 CHAVERO Alfredo, Obras,Tipología de Victoriano Argüeros, México, 1904. Citado por ORTOLL

Servando,Por tierras de cocos y palmeras, Instituto Mora, México,1987, p64. 65 Idem, p91.

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de la legislación, me refiero a la zonificación. Como muchas otras ideas, la de la zonificación, nació más de la intención de discriminar que de la de desarrollar. En 1885, Modesto California, una pequeña ciudad de apenas 20,000 habitantes, enfrenta un problema, que la comunidad mayoritariamente sajona, encuentra insoportable: la población china ha ido creciendo a un ritmo inesperado y ha invadido con sus negocios y viviendas las partes centrales de la ciudad. La administración municipal intentó cuantas soluciones estaban a su alcance, pero los orientales inmunes a todas las acciones seguían su proceso de expansión, entonces llego la idea ¿porqué no actuar de una manera indirecta? no sobre los chinos, sino sobre sus actividades. La comunidad china fundaba su actividad económica en las lavanderías públicas, y casi todas ellas estaban ubicadas en una zona de la ciudad, y alrededor de ellas se distribuía la vivienda, el comercio y los servicios propios del grupo social. Pero ¿no son riezgosas las lavanderías? se incendian con facilidad y además producen residuos hediondos que son molestos. En suma las lavanderías son un peligro para la ciudad. Se argumentó. El área urbana se dividió entonces en dos zonas perfectamente definidas: una, la zona centro en donde no estaban permitidos ciertos usos como las lavanderías e incluso las existentes habían de ser reubicadas, y otra el resto de la ciudad, en donde sí estaban permitidos esos usos. No sin temores de inconstitucionalidad, el plan se pone en marcha. Se elabora el mapa con las zonas y es votada la ordenanza e inmediatamente puesta en práctica por la policía. Para evitar problemas derivados del plan era necesario motivar la ordenanza en principios de “bienestar”, de “orden público” o de “seguridad de la comunidad”, como aseguraba la propia ordenanza ...la localización incontrolada de lavanderías públicas, en las que se lavan ropas y otros artículos, es peligrosa y dañina para la salud y la seguridad públicas, y perjudicial para el bienestar y el confort de la comunidad, y disminuye el valor de la propiedad el los barrios en que tales lavanderías están ubicadas...66

La solución funciona, el tribunal supremo no puede negarse a la clausura y alejamiento de casi 300 lavanderías, la ordenanza que publica el City Council de Modesto se convierte en el prototipo que habrán de seguir todas las sucesivas, y los críticos jurídicos han de reconocer la perfección de aquellas, porque reunen dos principios legislativos en un único auto: primero, declarando que el desarrollo de determinada actividad es molesto o peligroso para la ciudad, si ésta se realiza fuera de una zona en la que por otro lado, está permitido, y, segundo, que la violación a esta determinación es perseguida por la ley. 66

MANCUSO Franco, Las Experiencias del Zoning. 1980; Barcelona, Editorial Gustavo Gilli. pag 10

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A través de esta acción la ciudad obtiene, en definitiva el derecho a normar actividades y usos con respecto a sus diversas partes, dicho en otras palabras, el derecho a decidir las actividades humanas sobre un determinado territorio. El tribunal supremo de California, establece por primera vez el principio jurídico de la zonificación. Después de Modesto y San Francisco, y animados por el éxito del caso de las lavanderías, otras ciudades en el mismo estado como Sacramento y Los Angeles dictan sus ordenanzas en las que se prohiben usos como salas de baile, alquiler de carruajes, mataderos, saloons, y todo lo que se prestaba a traducir en un plano de zonificación, de carácter urbano, conflictos definitivamente de carácter racial. Sin embargo más allá de las malas intenciones los puritanos de Modesto habían diseñado una herramienta eficaz para el control de los desordenes de las zonas urbanas y para la verdadera búsqueda del bien común. La dimensión del concepto en esa dirección, se debe definitivamente a Reinhard Baumeister y Franz Adickes, urbanista y alcalde de la ciudad de Frankfurt am Main, quienes en 1893 presentan un informe al Congreso sobre la posibilidad de introducir distintas prescripciones para la construcción de viviendas para las distintas zonas de la ciudad, adaptando así el concepto zonificación a la densidad de viviendas, que empezaba a ser grave en la Alemania industrializada. La tesis de Adickes es fácil de entender por aquellos que de otra manera eran los encargados de atacarla: los industriales y productores de vivienda. Adickes argumentaba que la ciudad como estaba no podía seguir funcionando, la población, los emigrados y los obreros de la naciente industria son amontonados en densidades insoportables y siempre en expansión rodeando las fábricas, las industrias entonces no pueden crecer y todas las funciones urbanas se deterioran. La solución que propone es dividir la ciudad en zonas, y adoptar una regulación en la edificación que asigne a cada parte distintas densidades de edificación, y específicas asignaciones de uso. Con ello “los beneficios de los empresarios constructores serán un poco menores, pero en compensación, tendremos una ciudad más ordenada, y la gente encontrará un sitio para vivir adecuado a sus propias posibilidades de renta. Las fábricas podrán expandirse, los puertos desarrollarse y los empresarios privados, una vez superado el shok de las nuevas disposiciones impuestas no tardarán en apreciar sus ventajas en todos sentidos”. Adickes plantea para su programa los siguientes objetivos: viviendas accesibles para todos, educación garantizada y gratuita a todos los niveles (escuelas, bibliotecas, museos, grupos de música, educación para adultos etc.), salud física (parques, jardines, albercas) y seguro social. Para cumplir estos objetivos plantea dos políticas: la política del suelo (Bodenpolitick) y la reforma de las viviendas (Wohnungs-Reform), y para ejecutarlas cuatro instrumentos que son los siguientes: • la legislación de la explotación del suelo edificable, mediante normas específicas

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dictadas por la inspección de edificaciones (zonenbauordnung); • la apropiación por parte de la municipalidad de la mayor cantidad posible de suelo por medio de la compra, frente a la “imposibilidad de municipalizar el conjunto del suelo a través de la expropiación”; • la aplicación de las normas legales sobre la normativa de las parcelas (Lex Adickes) que prevee la expropiación de terrenos necesarios para las exigencias públicas (calles, plazas, parques, ferrovías, etc.), y • la revisión del régimen de tasación de suelos. Es claro que en el caso de Adickes, contrario a la experiencia californiana, los destinatarios de las políticas son las clases trabajadoras y las depauperadas, que esperan alcanzar una mejoría en los niveles y la calidad de la vida en la ciudad. Es evidente que la aplicación de esas políticas tiende a afectar los intereses de las clases económicamente dominantes, los industriales, los propietarios, los agentes y los empresarios inmobiliarios. No deja de admirar como en una sociedad como la alemana de principios del siglo XX en plena expansión industrial hayan encontrado eco estas políticas, y la intervención pública y el control de la ciudad haya sido aceptado por todos. La respuesta la tenemos de boca del propio Adickes: Los hombres de negocios alemanes aceptan el tener que pagar impuestos y están contentos de participar en el desarrollo de la ciudad. El alemán protesta contra el coste del ejercito y de la flota, contra las tasas sobre los negocios y la herencia, pero paga sin reproches los impuestos para la ciudad. He hablado con muchas personas, de todas las clases, acerca de las tasas locales: ninguna lamenta las generosas donaciones que hacen para las escuelas, los parques, las adquisiciones de terrenos, los edificios, las galerías de arte, las salas de concierto y muchas otras cosas que en América llamaríamos “socialistas”. El hombre de negocios y el obrero dicen lo mismo: la ciudad es un lugar de trabajo y de gente, la ciudad es bella, la ciudad es un lugar confortable para vivir.67

En fin, el argumento final que garantizo el éxito de la aplicación de la zonificación por Adickes, primero en Franckfurt am Main y después en prácticamente todos los centros urbanos importantes de la Alemania de la preguerra fue que la “ciudad eficiente” y la “ciudad bella” son dos términos inseparables y determinan la fuerza de atracción que el centro urbano ejerce sobre su región, asegurandole prestigio y prosperidad económica. A partir de la experiencia alemana, la practica de la zonificación, se convirtió en un ejercicio común para darle al territorio carácter normativo, a través de ordenanzas municipales, que manifiestan que es el deseo de la comunidad en su conjunto que el territorio adquiera modalidades en su uso, ya sea primordialmente en las actividades como en el caso de Modesto, como en sus densidades como empezó proponiendo Adickes, el caso es que a partir de esas experiencias la legislación urbanística adoptó el modo de relacionar la norma al territorio, dando paso a la posibilidad de abandonar los caminos de la casuística. 67

MANCUSO Franco, op cit. pag 70

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CAPITULO OCTAVO “El siglo XX, los acomodos sociales”

LAS LEYES RELATIVAS AL CODIGO CIVIL Una vez que fue aprobado y publicado, el 5 de julio de 1878, el Codigo Civil para el Estado de Colima, en las condiciones que ya vimos en el Capítulo quinto, se fueron poco a poco arreglando en su uso cotidiano las disposiciones a su adaptación local, bien sea con reformas al propio codigo, como la reforma al Registro Público de la Propiedad, o con la promulgación de leyes o reglamentos que trataban temas normados por el código. Destacan por su importancia en el segundo caso, tres ordenamientos que serán imprescindibles en la escena de la legislación urbanística: la Ley de Expropiaciones, la Ley del Notariado y la Ley de Catastro, las tres aparecen en el cuerpo jurídico colimense en los primeros años del siglo XX. Como ya vimos atrás, el concepto de utilidad pública, al cual se liga necesariamente la acción de expropiar, aparece en las primeras constituciones mexicanas, influenciadas en ese momento por los conceptos liberales que se debatían en el siglo XIX. En el Estado, el artículo 27 de la primera constitución, la de 1857, menciona la necesidad de la causa de utilidad pública, como única causa para dictar la expropiación, y menciona que una ley especial habrá de normar el procedimiento necesario. Esa ley, aparece el 29 de mayo de 1906. La Ley, establece la autoridad competente para ejecutar la expropiación, las causas que la pueden sustentar, el procedimiento y los recursos de los particulares. La autoridad, según esta ley, es el Gobernador del Estado: Artículo 1°. Al Ejecutivo corresponde hacer, en los términos de esta ley, la expropiación por causa de utilidad pública de los bienes muebles o inmuebles de propiedad privada que se encuentren en territorio del Estado y de los derechos sobre los mismos bienes.

En ausencia de otro ordenamiento donde se declaren las causas de utilidad pública, la propia ley lo determina: Artículo 3°. Se considera de utilidad pública la expropiación cuando tiene por objeto:

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I Dotar al Estado o a los Municipios, de vías de comunicación de cualquier clase o mejorar las existentes. II. La salubridad pública, el alumbrado, comodidad, embellecimiento y ornato de las poblaciones, o proporcionar a estas algún uso, mejora o servicio que resulte en bienestar común. III. Obras de irrigación, siempre que ésta aproveche a una región o comarca entera, se garantice su conclusión y estabilidad, y la propiedad cuya expropiación se pretenda sea indispensablemente necesaria para llevarlas a cabo. IV. El establecimiento de industrias nuevas, siempre que se garantice su implantación y sean de tal genero que beneficien a las clases trabajadoras o mejoren notablemente la producción y que la propiedad cuya expropiación se pretenda sea indispensablemente necesaria para establecerlas.

Llama la atención para la determinación de la causa de utilidad pública, la ausencia de algunos equipamientos indispensables como la educación, la cultura, la seguridad o la propia administración pública. Al mismo tiempo es interesante la inclusión de temas de absoluto carácter económico como la irrigación y la industria. En cuanto al procedimiento, la ley prevee que el ejecutivo cite a los afectados y a los beneficiados de la expropiación a fin de que ésta sea arreglada, solo en el caso en que los afectados no acudan a la cita o que se opongan a la acción, el Gobernador declarará la utilidad pública y decretará la expropiación, que se turna al Juez de lo Civil y Hacienda, quien deberá resolver la expropiación. Agentes indispensables para la aplicación de las leyes relacionadas con la propiedad, son los notarios. La complejidad que habían ya adquirido las disposiciones del Código Civil, había superado las posibilidades de los escribanos que eran quienes redactaban los contratos y daban fe de ellos. La primera ley que rige la actividad notarial, y también indirectamente inducida por la aplicación del Código Civil, se aprobó el 13 de diciembre de 1906, y fue publicada en tres partes en el Periódico Oficial “El Estado de Colima” entre enero y febrero de 1907. Consta de 74 artículos divididos en ocho secciones: de los notarios, deberes y prohibiciones de los notarios, de los protocolos, de los anexos del protocolo, forma de los instrumentos públicos, responsabilidad de los notarios, de las visitas de los notarios y del arancel de los notarios. Dada la importancia de la fe pública, los requerimientos que la ley impone a los candidatos a notario, son estrictos. Entre otros requisitos es necesario “ser de buenas costumbres y de conducta irreprochable” así como ser titulado. El cargo se considera como vitalicio. Una vez arreglado en el Codigo Civil el Registro Público de la Propiedad, a las necesidades locales, y normadas la actividad de los notarios, el paso siguiente fue la figura del catastro, como la autoridad técnica encargada de describir y representar el territorio en base a las relaciones de propiedad que lo limitan.

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La primera Ley del Catastro, fue aprobada el 15 de mayo de 1917 y publicada el 26 del mismo mes. La de Catastro es una ley pequeña de apenas diecinueve artículos pero de una profunda trascendencia para el desarrollo de la propiedad urbana en el Estado, no solo desde el punto de vista fiscal, sino también documental. Es en esta Ley donde se encuentra la primera definición en leyes colimenses, que separa jurídicamente la propiedad urbana de la propiedad rústica Artículo 11. Para efectos de esta Ley, se consideran rústicos los predios ubicados fuera del perímetro de las ciudades o pueblos, aunque dichos predios estén edificados y solo sirvan para habitaciones. Se consideran urbanos los predios ubicados dentro del perímetro de los Pueblos aunque estén destinados a labores agrícolas.

El predio es urbano entonces, cuando está dentro de los límites del centro de población, independientemente del uso que éste tenga, y viceversa. Es interesante llamar la atención en el hecho de que aun después de esta ley, que ya cuenta con elementos para conceptualizar el área urbana, el termino de fundo legal, ausente en el corpus jurídico colimense y herencia, para esos tiempos ya muy lejana, del derecho colonial; se siga empleando para llamar a la dotación de predios para fines urbanos de las poblaciones hasta bien entrado el siglo XX.

LA CONSTITUCION FEDERAL DE 1917 El 20 de noviembre de 1910, Madero inicia el movimiento armado en México. Su proclama es de orden puramente político, el objetivo es derrocar un gobierno impopularmente constituido. De hecho el Plan de San Luis, ideario de este movimiento, redactado en San Antonio Texas pero fechado en San Luis Potosí, el día de la huida de Madero de la prisión, contiene exclusivamente proclamas de tipo político. Tras el derrocamiento y asesinato de Madero producto de los hechos que desencadenó la decena trágica, Carranza inicia la llamada revolución constitucionalisata, pero no por su propuesta de reformar la Constitución, sino por su inclinación hacia restablecer el orden constitucional que se había transgredido. De esa forma propone restablecer y acatar la Constitución vigente que es la de 1857. El Plan de Guadalupe, asumido por el ejercito constituyente y redactado por el propio Carranza, es un documento, al igual que su antecesor Plan de San Luis, de contenido estrictamente político, y sin propuestas verdaderamente revolucionarias en materia del orden económico y social. Esta tibieza en las propuestas acarreó al primer jefe del movimiento fricciones con los principales caudillos que procuraban reformas de mayor fondo. Así, los jefes de

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las divisiones del norte y del noreste, signaron lo que se llamó El Pacto de Torreón, donde al Plan de Guadalupe, se agregan reformas tendentes a “procurar el bienestar de los obreros; a emancipar económicamente a los campesinos, haciendo una distribución equitativa de las tierras o por otros medios que tiendan a la resolución del problema agrario”. Rotos ya los vínculos con Carranza, la Convención preparó en febrero de 1915 un programa revolucionario que había de firmarse en Toluca con 28 artículos que incluían reformas sociales y políticas. Posteriormente en Jojutla, la Soberana Convención Revolucionaria, integrada para entonces ya casi exclusivamente por jefes zapatistas expidió el Programa de Reformas Político-sociales. El 12 de diciembre de 1914, el propio Carranza antes renuente a tocar el texto fundamental, expidió en Veracruz las “Adiciones al Plan de Guadalupe”. Las Adiciones, disponían que el Primer Jefe, expediría y pondría en vigor todas las leyes encaminadas a restablecer la igualdad entre los mexicanos “leyes agrarias que favorezcan la formación de la pequeña propiedad, disolviendo los latifundios y restituyendo a los pueblos las tierras de que fueron injustamente privados; leyes fiscales encaminadas a obtener un sistema equitativo de impuestos a la propiedad raíz; legislación para mejorar la condición del peón rural, del obrero, del minero y en general, de las clases proletarias; establecimiento de la libertad municipal como institución constitucional...”. En consecución con su proyectado plan de reformas, Carranza expidió en Veracruz la Ley del Municipio Libre y la del Divorcio el 25 de diciembre de 1914, la Ley Agraria y Obrera, el 6 de enero de 1915, las reformas al Código Civil el 29 de enero de 1915 y la de abolición de tiendas de raya de 22 de junio del mismo año. Para 1916, vencido Villa y recluido Zapata a su territorio, llegó el momento para Carranza de restablecer el orden constitucional, para lo cual se propone la reunión de un congreso constituyente encargado de reformar la Constitución de 1857 o redactar una nueva. Instalado el Congreso Constituyente en la ciudad de Queretaro, inició las juntas preparatorias el 21 de noviembre de 1916. El dictamen final, fue aprobado a las tres y media de la mañana del 31 de enero de 1917. La Constitución fue promulgada el 5 de febrero y entró en vigor el 1° de mayo de ese año. La Constitución de 1917, es la norma fundamental vigente hasta nuestros días, se estructura en nueve títulos con 136 artículos que han sido reformados en 308 ocasiones. 68algunos de ellos como el 27 ha tenido 13 reformas o adiciones, el 73 ha experimentado 32 reformas o adiciones y el 123 lo ha hecho en veinte ocasiones. Algunos artículos no han cambiado su texto original, pero un total de 92 artículos han modificado su texto original por lo menos en una ocasión.

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Hasta el año de 1994. TENA, Ramírez Felipe op.cit.

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El texto de la Constitución se estructura de la siguiente manera: Título Primero Capítulo I: De las garantías individuales. (art 1 al 29) Capítulo II: De los mexicanos. (art. 30 al 32) Capítulo III: De los extranjeros. (art 33) Capítulo IV: De los ciudadanos mexicanos (art 34 al 38) Título Segundo Capítulo I: De la soberanía nacional y su forma de gobierno. (art 39 al 41) Capítulo II: De las partes integrantes de la federación, y del territorio nacional (art 42 al 48) Título Tercero Capítulo I: De la división de poderes. (art 49) Capítulo II: Del Poder Legislativo (art 50 al 79) Capítulo III: Del Poder Ejecutivo. (art 80 al 93) Capítulo IV: Del Poder Judicial. (art 94 al 107) Título Cuarto: De las responsabilidades de los servidores públicos. (art.108 al 114) Título Quinto: De los Estados de la Federación. (art 115 al 122) Título Sexto: Del Trabajo y de la Previsión Social. (art 123) Título Séptimo: Prevenciones Generales. (art 124 al 134) Título Octavo: De las reformas de la Constitución. (art 135) Título Noveno: De la inviolabilidad de la Constitución. (art 136) La Constitución vigente, sienta las bases en que se apoya la legislación urbanística en el país. Actualmente, las normas que rigen el desarrollo urbano, se soportan en los siguientes artículos: • Artículo 27, establece la participación de la Nación en la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el país. • Artículo 73, establece la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la materia, la facultad de los estados para expedir leyes relativas al desarrollo urbano. • Artículo 115, establece la atribución de los ayuntamientos en cuanto a la regulación del uso del suelo y la formulación de Planes y Programas del Desarrollo Urbano.

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Como ya vimos, el texto constitucional ha tenido un sinnúmero de modificaciones, y la redacción de los artículos en que se apoya la legislación urbanística no son la excepción, de hecho dos de ellos han sido de los más modificados. Sin embargo las aportaciones como cimiento de las normas urbanas son enormes. No es el tema de este trabajo analizar la evolución del contenido de los artículos de la Constitución a través de sus reformas, por lo que me voy a concretar a analizar aquí el texto original de cada uno de los artículos que afectan a nuestro tema, y hablaré en su momento de las reformas que se hicieron después y del impacto que éstas tuvieron. En el artículo 27, se establecen tres principios básicos para entender la legislación urbana: primero, la declaración de la propiedad originaria de la nación; segundo, el carácter de utilidad pública que debe demostrar toda expropiación, y la obligación para su indemnización (declaración ya vieja en las constituciones mexicanas), y tercero, el derecho que tiene la nación de imponer modalidades en su uso a la propiedad privada, declaratoria en la que se cimentan todas las normas de construcción y urbanas. Desde 1917, aunque no con la claridad que adquiere después, el artículo 27 contaba con esos elementos, la redacción original, decía así: Art. 27. La propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponden originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de trasmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerce por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación para hacer una distribución equitativa de la riqueza pública y para cuidar de su conservación. Con este objeto se dictarán las medidas necesarias para el fraccionamiento de latifundios; para el desarrollo de la pequeña propiedad agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de población agrícola con las tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de la población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación.

Como vemos, a pesar de que los elementos necesarios para la aplicación de las normas urbanas están presentes, la inclinación de la idea completa del artículo se concentra hacia lo rural, ni una alusión directa al problema de los asentamientos humanos fuera de los de carácter agrícola. El texto cambiaría después para presentarsenos como lo conocemos en la actualidad y que detalla puntualmente el problema urbano.

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En el artículo 73, que habla de las facultades del congreso, para expedir leyes en las que se establezca la concurrencia del Gobierno Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus competencias, en materia de asentamientos humanos. La redacción original del artículo 73 no hace mención a los mismos, dicho contenido en este artículo se agrega a la fracción XXIX hasta 1976. Probablemente uno de los avances mas significativos de la Constitución de 1917 fue el reconocimiento del municipio libre. El artículo 115, en su texto original declaraba el municipio como la célula territorial mediante la cual se conforman los estados. Para olvidar totalmente los obscuros tiempos de los prefectos y subprefectos, que ya habían sido abolidos por Madero con la Ley del 18 de octubre de 1911, el artículo hace el señalamiento tácito de que entre el Ayuntamiento y el Gobernador no existe ninguna autoridad. El texto original de 1917 dice así: Art. 115. Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contribuciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán suficientes para atender a las necesidades municipales, y III. Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales. El Ejecutivo Federal y los gobernadores...

Como se puede apreciar, y comparandolo con el texto actual, el artículo es limitado, pero suficiente para echar a andar una verdadera revolución en la forma de concebir y administrar el territorio. Sin embargo, en su momento el punto más debatido fue el de la fracción II relativo a la hacienda municipal. El tema de la autonomía financiera del municipio tiene aun plena vigencia. Si bien en posteriores reformas el artículo 115 ha venido precisando las fuentes de ingreso de los municipios, la discusión sigue allí como en 1917. Reproduzco aquí un fragmento del discurso del constituyente Heriberto Jara, durante el debate sobre la libertad municipal. “...Pero queremos quitarles esa traba a los municipios, queremos que el gobierno del Estado no sea ya el papá, que temeroso de que el niño compre una cantidad exorbitante de dulces que le hagan daño, le recoja el dinero que el padrino o el abuelo le han dado, y después le da centavo por centavo para que no le hagan daño las charamuscas. Los municipios no deben estar en esas condiciones. Si damos por un lado la libertad política, si alardeamos de que los ha amparado una revolución social y que bajo este amparo se ha conseguido una libertad de tanta importancia y se ha devuelto al municipio lo que por

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tantos años se le había arrebatado, seamos consecuentes con nuestras ideas, no demos libertad por una parte y la restrinjamos por otra, no demos libertad política y restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no podrá ser efectiva, quedará simplemente consignada en nuestra carta magna como un bello capítulo y no se llevará a la práctica, porque los municipios no podrán disponer de un solo centavo para su desarrollo sin tener antes el pleno consentimiento del gobierno del Estado”.69

Con excepción de las charamuscas, cada vez mas difíciles de conseguir, este discurso pudo haberse dicho en la actualidad, a la luz del nuevo federalismo, nuevo con más de ochenta años.

LA CONSTITUCION DEL ESTADO DE COLIMA Una vez que entró en vigor la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 1° de mayo de 1917, los Estados de la federación debían hacer lo propio para ajustar sus normas internas al nuevo marco general, tan diferente al anterior. La Constitución del Estado de Colima, fue protestada y publicada mediante bando solemne el 1° de septiembre de 1917, fecha a partir de la cual entró en vigor. Se publicó en el periódico oficial “El Estado de Colima” los días 20, y 27 de octubre; 3, 10, 17 y 24 de noviembre del mismo año. La nueva Constitución, cuyo mandato es el vigente, con algunas reformas, a esta fecha, consta de 151 artículos, agrupados en trece títulos, de la siguiente manera: Título I Capítulo I: De los derechos del hombre. (art 1) Capítulo II: De la soberanía del Estado y la forma de gobierno. (art 2 al 6) Capítulo III: Del territorio del Estado. (art 7) Capítulo IV: De los habitantes del Estado. (art 8 al 9) Capítulo V: De los Ciudadanos. (art 10 al 16) Capítulo VI: De la vecindad. (art 17 al 19) Título II Capítulo único: De la división de poderes. (art 20) Título III Capítulo I: Del Poder Legislativo. (art 21) Capítulo II: De los diputados y la instalación y funciones del Congreso. (art 22 al 32) Capítulo III: Facultades del Congreso. (art 33) 69

Diario de los Debates del Congreso Constituyente 1916-1917. México, 1960, tomo II, Citado por AGUILAR Narváez Jose Antonio Administración Urbana Municipal. 1994, México Ediciones de Administración Urbana. pag 13

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Capítulo IV: De la Diputación Permanente. (art 34 al 36) Capítulo V: De la iniciativa y formación de las Leyes. (art 37 al 49) Título IV Capítulo único: Del Poder Ejecutivo. (art 50 al 59) Título V Capítulo único: Del Secretario del Despacho. (art 60 al 66) Título VI Capítulo I: Del Poder Judicial. (art 67 al 79) Capítulo II: Del Ministerio Público y la Defensoría de Oficio (art 80 al 86) Título VII Capítulo único: De La Administración Municipal. (art 87 al 96) Título VIII Capítulo único: De La Instrucción Pública. (art 97 al 103) Título IX Capítulo único: De La División Política del Estado. (art 104 al 106) Título X Capítulo único: De La Hacienda Pública. (art 107 al 118) Título XI Capítulo único: De las responsabilidades de los Funcionarios y Empleados Públicos. (art 119 al 128)Título IX Capítulo único: De La División Política del Estado. (art 104 al 106) Título XII Capítulo único: De la inviolabilidad de esta Constitución, su observancia y modo de reformarla. (art 129 al 131) Título XIII Capítulo único: Disposiciones Generales. (art 132 al 151) Título XIV Artículos Transitorios. (art 1 al 14) A diferencia de anteriores ordenamientos, y continuando la política municipalista

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de la Constitución Federal, la Constitución del Estado de Colima, establece en 1917 que el territorio del Estado se divide para su administración en municipios: Art. 104. El Estado se dividirá para su administración Política y Judicial en ocho Municipalidades, teniendo por cabecera cada una la población que lleva su nombre y son las siguientes: Colima, Villa de Alvarez, Comala, Coquimatlán, Tecomán, Ixtlahuacán, Manzanillo y el Mamey.70

Se define lo que será la primera organización de los centros de población en atención a sus habitantes: Art. 105. Cada Municipalidad tendrá por lo menos cuatro mil habitantes; dentro de ellas, las congregaciones que tengan más de dos mil, tendrán la categoría de Pueblos, y las que tengan más de quinientos, la de rancherías, siempre que unas y otras posean los elementos suficientes para sostener su categoría convenientemente. Si alguna de las municipalidades a que se refiere el artículo 104 de esta Constitución, no reunieren o dejaren de llenar los requisitos que fija este artículo, perderá la categoría de Municipalidad, o bien se le agregará el territorio que necesite , a juicio del Congreso. Art. 106. Las congregaciones que tengan menos de quinientos habitantes, se considerarán agregadas, para todos los efectos políticos y judiciales, a las rancherías, pueblos o cabecera más próximas de la Municipalidad en que estén ubicadas.

Las atribuciones del Ayuntamiento, entre otras cosas, se precisarán, según la propia Constitución en una Ley Reglamentaria Municipal, pero son definidas en el Artículo 92: Art. 92. Son obligaciones de los ayuntamiento: Ejercer en materia de Instrucción Pública las facultades que le conceda la ley relativa; cuidar el aseo, salubridad, ornato y comodidad de las poblaciones; las construcciones de puentes, calzadas, caminos, jardines, teatros, panteones, cárceles, mercados, y abastos y en general toda mejora material y la conservación de las existentes; recoger y ministrar datos para la estadística; dotar al municipio de policía urbana y ejercer las demás atribuciones y obligaciones que le confíen e impongan las leyes, administrando los arbitrios necesarios para cubrir los gastos que demanden unas y otras todo conforme lo disponga la Ley Orgánica para la Administración Municipal del Estado.

Una lectura cuidadosa y comparada del Artículo 92, nos lleva irremediablemente a la siguiente reflexión: se han regresado al municipio las atribuciones que la Constitución de Cádiz le había otorgado 105 años antes, y que de una u otra manera por tradición venia ejerciendo.

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Cito el texto original de 1917, para las reformas que posteriormente se incluyeron en referencia con la cuestión urbana, haré el comentario cuando se hable de los momentos históricos en que se dieron dichas reformas.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

LA LEY ORGANICA PARA LA ADMINISTRACION MUNICIPAL Como era mandado por la Constitución, y para facilitar la consolidación de la administración municipal, el 15 de julio de 1919, fue aprobada la “Ley Orgánica para la Administración Municipal” y publicada en el periódico oficial el 2 de agosto de ese año. Sin embargo, muy pronto el panorama político y social que se encontraba en proceso de consolidación, rápidamente hizo ver importantes carencias en el texto original, cito solamente como ejemplo que en la Ley de 1919 no aparece ni una sola vez la palabra “ejido”. Como consecuencia, el 27 de diciembre de 1921, se aprueba la nueva Ley Orgánica, que fue publicada el 31 de diciembre de ese año y permaneció vigente durante 41 años. Las atribuciones que en materia urbana consignó la Constitución al Ayuntamiento fueron ampliamente ratificadas. En el artículo 13 de la Ley, se señalan las atribuciones del Ayuntamiento, las que son de algún interés en la materia que estamos tratando son las siguientes: Art. 13. Los ramos administrativos municipales, de que emanan las atribuciones orgánicas que corresponden a los Ayuntamientos como cuerpos encargados del gobierno político y económico de los municipios son: I.- Los edificios y bienes propios de municipio y las obras públicas municipales como puentes acueductos, monumentos y otros. II.- Los Ejidos. IV.- Los servicios públicos municipales de alumbrado, aguas potables, aguas corrientes de uso común, mercados, abastos, cementerios, cárceles, hospital, asilos y teatros. V.- Las vías locales de comunicación como caminos, calzadas, puentes y demás medios de tránsito público vecinal. VI.- Las calles, plazuelas, parques, jardines y demás sitios públicos de tránsito o reunión. VII.- Para las mejoras materiales del municipio que realcen la comodidad pública de sus habitantes. IX.- La reglamentación relativa a empresas o gremios que presten en cualquier forma servicios al público. X.- La educación pública, ejerciendo en armonía con la ley respectiva, la inspección necesaria para que la instrucción tenga la debida eficacia. XI.- Las buenas costumbres públicas y la moralidad social, que realcen la cultura del Estado, usando medios adecuados, como son la extinción del alcoholismo, la cruzada contra la prostitución, la persecución infatigable contra los juegos prohibidos y otros medios análogos. XII.- La Beneficencia Pública, instituyendo medios para socorrer a los necesitados, como la fundación de hospitales y asilos, la reglamentación de la mendicidad y otros análogos.

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El Siglo XX, los acomodos sociales

XIII.- La salubridad pública, ejerciendo la vigilancia e intervención que prescriban o consientan las leyes y reglamentos de la Federación y del Estado, usando cuantos medios sean conducentes a mejorar las condiciones sanitarias del municipio, como son la limpieza pública, la propagación constante de vacuna, la extinción de focos insalubres, la reglamentación y vigilancia de los expendios de medicina y otros medios análogos. XIV.- La seguridad pública, por medio del servicio de policía municipal, de jefes de manzana y otros conducentes. XV.- La regulación de la abundancia, distribución y calidad de los comestibles. XVIII.- El censo y la estadística del municipio.

Con la Ley Orgánica de la administración pública municipal, que reglamenta los artículos de la Constitución relativos al Municipio, se completa el marco jurídico en el que ha de desarrollarse dicha administración. Como vemos, la autoridad local, la “del pueblo” regresa a tener las facultades, legalmente acotadas, que no tenía desde la colonia. Este es quisa el momento de mayor intervención y autonomía municipal al calor de las ideas que se fraguaron durante el período revolucionario. A partir de 1921, el municipio empieza a perder autonomía y facultades frente al Gobierno Estatal. La primera de estas llega con las adiciones que se hacen a la ley en 1936. El 21 de marzo de 1936, se publica en el periódico oficial, un decreto en el cual se hacen adiciones a la Ley, en particular se adicionan varias fracciones al artículo 13, comento por que me parece de importancia solamente dos de ellas: XXII.- Formar y remitir al Congreso para su aprobación, antes del día 15 de noviembre de cada año, los Presupuestos de Ingresos y Egresos para el año fiscal siguiente, sin que el monto total de los egresos exceda a los que produzcan los ingresos que les señala el Congreso, y cuidar la exacta inversión de los fondos conforme al Presupuesto o a las modificaciones que acuerde, siempre sin sobrepasar del ingreso y previa autorización del Congreso. XXV.- Destinar preferentemente sus fondos a los servicios de seguridad, salubridad, higiene y comodidad, en la proporción que corresponda, siendo motivo de responsabilidad el desatender estos servicios por otros de menor importancia...

La limitación no iba a ser explícita, pero sería en donde más duele. El Presupuesto. Siendo las facultades muchas y los dineros pocos se debían atender por el Municipio solo las referentes a seguridad, salubridad, higiene y comodidad; y el resto de las abundantes facultades ¿quién las atendería? quién tenía los ingresos: el Estado y la Federación. Para 1962 en que se expide una nueva Ley Orgánica Municipal, ya eran buenos tiempos para ser explicito. De todas las atribuciones que el Ayuntamiento tenía relativas al ámbito urbano, solo quedaron las siguientes: Art. 42. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

VIII.- Vigilar el estricto cumplimiento de las leyes, especialmente aquellas que garanticen los derechos de inviolabilidad de los derechos de las personas. IX.- Promover todo lo que tienda al bienestar y mejoramiento del pueblo. X.- Acordar y llevar a cabo las obras de utilidad pública local que permitan las posibilidades del Erario, comunicando al Ejecutivo del Estado las que emprendiere. XIV.- Formar los censos del Municipio con arreglo a las leyes o cuando el Gobierno lo ordene, dando cuenta al Ejecutivo.

Ni una palabra sobre calles, calzadas, parques, puentes, caminos, abasto, educación, cultura, agua, salud, asistencia social, ejidos, transporte etcétera. Todo estaba ahora en los ámbitos Estatal y Federal. Que lejos había quedado ya el discurso del constituyente Heriberto Jara.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

CAPITULO NOVENO “El proceso de urbanización”

DE LO RURAL A LO URBANO Como vimos en el Capítulo Séptimo, el siglo XIX, significó la llegada del progreso, y algunos años después se empezaron a reflejar en la traza urbana, casi inmóvil con el paso de los siglos, los efectos del mismo. Por un lado, el desarrollo de la actividad industrial vino a modificar los modos de ocupación de la población, que antes presentaba caracteristicas de una población de concentración rural. Las fabricas, principalmente de cigarros, de jabón, de cerillos y de manta, concentraban una buena parte de los obreros asentados en la capital, que empezaban a conformar un nuevo tipo de “ciudadano”, que vino a dinamisar el sector terciario de la economía, principalmente el comercio. La relación individuo-trabajo, vino a tener una nueva lectura que impactó en la vida urbana, como ya se explicó, se originaron nuevos modos de transporte fundamentalmente público, que acortaron las distancias de predios antes considerados lejanos. Dado que el agua y la energía son importantes insumos de la industria, sobre todo de la textil, las grandes fábricas de manta se ubicaron en los playones del Río de Colima, adquiriendo terrenos de antiguas huertas. El ferrocarril de vía angosta llegó a Colima en 1889, ubicando su estación al paso de la vía que de oriente a poniente pasaba al sur de la población, como a quinientos metros de ella. Para unir la ciudad y la estación, se construyó un paseo que no podía tener otro nombre “Paseo del Progreso”. La vía del ferrocarril al sur de la ciudad, vino a significar una barrera al crecimiento en ese rumbo, respetada prácticamente hasta los años noventa. A partir de la introducción de la industria y el arribo del ferrocarril Colima inicia un proceso de crecimiento de la población, básicamente en forma radial, con una mayor tendencia hacia el poniente. utilizando en este proceso la superficie destinada a las huertas. La cada vez más inminente conurbación entre Colima y Villa de Alvarez, se aceleró por esos tiempos sobre todo con la introducción desde finales del siglo XIX del tranvía, primero de tracción animal y posteriormente eléctrico, que como transporte público cumplía su objetivo de permitir a la población de Villa de Alvarez, aspirar a trabajos mejor remunerados en la industria de la capital.

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El proceso de urbanización

El carácter de inalienable e imprescriptible que distinguía a la propiedad ejidal en México, afectó las tendencia del crecimiento y las preferencias que para ese entonces se habían ya marcado. El barrio de tipo residencial, que al salir del centro había elegido el sur oriente de la ciudad, que ademas era la liga con el exterior pues significaba la salida a Guadalajara y Manzanillo; presentaba amables condiciones paisajísticas. De pronto se vio confrontado con el ejido “El Moralete”,razón que motivó la elección de dos tendencias opuestas a la original, una al norponiente sobre antiguas huertas de mangos y mameyes, en lo que se denominó “Jardines de la Corregidora”, y la otra al norte sobre el lomerío en donde precisamente se llamó, con toda la elegancia que el nombre llevaba “Colonia Lomas”. El proceso de urbanización había empezado ya en la capital del estado, el ejemplo sería seguido algunos años después por las otras dos áreas urbanas de importancia en el Estado. Este fenómeno trajo tras de si intereses ya más precisos sobre los problemas reales derivados del crecimiento, antes relegados a segundo término.

EL CODIGO SANITARIO DEL ESTADO DE COLIMA El 30 de noviembre de 1925, se aprueba por el Congreso del Estado, un Código Sanitario de aplicación estatal, como ya hemos dicho, la búsqueda de la salubridad ha sido recurentemente, motivo de la legislación urbanística. Este Código llevó en su contenido un número importante de normas de tipo urbano, referidas principalmente a la construcción, pero también es un ejemplo de la manera como, poco a poco, el Ayuntamiento fue perdiendo las facultades en la materia de la construcción que las constituciones de 1917 y la Ley Orgánica de la Administración Municipal le habían Concedido. El órgano ejecutivo que el Código planteaba, era el Consejo Superior de Salubridad, que como el propio Código señala depende del Ejecutivo del Estado, que es quién lo nombra, por lo que podemos afirmar que sus facultades lo son del Gobernador. La autorización y habitabilidad de construcciones es facultad del Consejo según se señala en varios de sus artículos, como por ejemplo en el 30, que dice así: Art. 30.- Cuando se construya o reconstruya totalmente una casa se dará aviso al Consejo Superior de Salubridad, para que éste con arreglo al plan adoptado por el propietario haga las indicaciones relativas a la higiene de la habitación. Concluida la construcción de la casa no podrá ser habitada sino después de una visita que practicará el mismo Consejo y éste declare que se han satisfecho los requisitos que se expresan en los artículos siguientes:

Si bien el Ejecutivo del Estado ejercía dichas funciones solamente en la Capital,

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y en los demás municipios las funciones las ejercían los presidentes municipales, siempre se consideraban como una dadiva pues quien tenía la ultima palabra era el Gobernador, así se lee en el artículo 146: Art. 146.- En los Municipios corresponden a los Presidentes Municipales las funciones que este Código señala al Gobernador del Estado, pero estarán sujetas a la aprobación del mismo Gobernador.

Sin representar ésto una sustitución de la licencia de construcción municipal, era más bien una autorización paralela que venía a restar autonomía al permiso que daba el el Ayuntamiento. Como cuerpo normativo, el Codigo Sanitario aportó una serie de disposiciones a la construcción de algunos tipos de edificaciones, proporcionando medidas prácticas tendentes a garantizar sobre todo la salubridad de los ocupantes. Cito a continuación, solamente los artículos cuyo contenido entraña normas para aplicar a la construcción: Art. 31.- Antes de hacer una construcción, se saneará perfectamente el terreno sobre el que se va a construir. Art. 32.- Los muros exteriores de las piezas que se destinen para habitación, así como los techos, tendrán el espesor y las disposiciones convenientes según los materiales que elijan los interesados para evitar cambios bruscos en temperatura. Art. 33.- El suelo de las piezas bajas estará mas elevados que el de los patios y éstos a su vez mas altos que el de la calle. Art. 34.- En las casas de vecindad, mezones, hoteles, casas de huéspedes y dormitorios públicos, todos los cuartos tendrán cuando menos veintisiete metros cúbicos de capacidad y una ventana que comunique con el aire exterior; y si esto no fuera posible, la ventanilla o ventanillas que fueren necesarias para asegurar la fácil renovación del aire. Los salones para escuela tendrán una superficie de dos metros cuadrados y una capacidad de siete metros cúbicos, para la renovación de aire por cada alumno. Art. 35.- Ninguna ventana de las que se mencionan en el artículo anterior tendrá menos de un metro y medio cuadrado a no ser que por otro medio aprobado por el consejo se dé suficiente luz y ventilación. Art. 38.- Los caños o conductos desaguadores de las casas, deberán estar suficientemente amplios y con las condiciones necesarias para facilitar el escurrimientos de los desechos y evitar las infiltraciones de las paredes y pisos e impedir el escape de gases al interior de las habitaciones. Art. 39.- En ningún caso se permitirá que las casas o talleres arrojen aguas sucias o desechos orgánicos en las calles canales o arroyos en donde circule agua destinada a usos domésticos o que por la proximidad de la población no pueda hacerse la filtración necesaria. Art. 40.- En todas las casas habrá cuando menos una letrina con los requisitos convenientes para evitar las emanaciones malsanas. Las letrinas que comuniquen con atarjeas o caño principal de la casa deberán estar provistas de un sifón con su tubo ventilador además de estar lavadas con abundancia y

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co agua bajo presión si fuere posible. Art. 41.- En los hoteles, mesones, casas de huéspedes etc. habrá por lo menos una letrina por cada ocho cuartos y en las escuelas una letrina por cada treinta alumnos asistentes. Art. 42.- Las casas de vecindad tendrán cuando menos una letrina por cada dieciséis individuos. Art. 43.- Cuando la Ciudad o algunos barrios estén suficientemente abastecidos de agua a juicio del Consejo, los propietarios están obligados a introducirla a sus fincas en cantidad suficiente para las necesidades domésticas. Art. 44.- En toda pieza destinada exclusivamente a cocina y en aquellas en que se haga uso de estufa o braceros que produzcan gases peligrosos o notoriamente molestos para los vecinos, el Consejo podrá exigir la instalación de chimeneas que fueran necesarias. Art. 45.- Toda casa de vecindad, hotel, etc. tendrá un lugar destinado exclusivamente a tener basuras, las que serán extraídas diariamente. Art. 67.- No se podrán construir teatros, templos, circos cines u otros lugares de reunión sin la aprobación de los planos respectivos que sean remitidos al Consejo para su estudio. Art. 68.- Cada vez que se abra algún centro de reunión, el Gobierno antes de expedir la licencia respectiva pedirá informe al Consejo Superior de Salubridad respecto a si satisfacen las condiciones de reglamento acerca de los requisitos siguientes: a.- Solidez bastante en relación con el número de personas que deba contener. b.- Medidas para evitar incendios y propagación. c.- Medidas para hacer más fácil y violenta la salida de los concurrentes. d.- Medidas para evitar los malos olores y el desarrollo de enfermedades. c.- Suficiente ventilación ya sea natural o artificial. Art. 124.- Los mercados que se construyan deberán fabricarse previo el parecer del Consejo Superior de Salubridad, conforme las previsiones siguientes: La extensión será proporcional a las necesidades del comercio. Los techos serán lo suficientemente altos y si son de lámina quedarán separados de los muros por el espacio que los reglamentos determinen. El piso será impermeable y tendrá la inclinación y demás condiciones necesarias para impedir el estancamiento de aguas. Habrá en todos los establecimientos de esta clase agua en abundancia que sea potable. Los puestos serán arreglados por secciones según la naturaleza de las mercancías que vendan; no dificultarán la libre circulación del público y del aire. Art. 132.- Nadie podrá abrir un panteón público o particular si no es con el permiso expreso del Ejecutivo y previo parecer del Consejo Superior de Salubridad.

A pesar que las condiciones de salubridad son en lo general el motivo del Código, éste trata también como lo revelan los artículos antes citados, cuestiones de orden claramente municipal como son la solidez, confort, prevención y seguridad Llaman la atención las recomendaciones y obligaciones que impone a mercados y panteones, dos temas de inobjetable responsabilidad municipal, recordemos que el artículo 92 de la constitución del Estado, vigente en ese momento, así lo dice tácitamente.

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Según el Código cuando el Ayuntamiento iniciara la construcción de un mercado o panteón, de acuerdo con las facultades que le otorga la constitución, tenía que solicitar autorización del Ejecutivo del Estado.

POR MI RAZA HABLARA EL ESPIRITU Ya desde épocas muy tempranas, se había venido observando, en legislación colimense, el interés por la fisonomía urbana, por el estado y la armonía de sus edificaciones. Un sin número de decretos del siglo XIX, de los que comentamos algo en el capítulo sexto, nos hablan de una sociedad preocupada por el aspecto de su ciudad. Pero también vimos una falta de preocupación por aspectos relacionados con la conservación o promoción del patrimonio. Nada mas ajeno al espíritu local de los treinta tempranos, con la cristiada encima, que una ley que se enfocara al cuidado de los edificios considerados patrimoniales. Sin embargo no podemos decir lo mismo del centro, en donde desde algunos años antes, bajo la inspiración de José Vasconcelos en la Secretaría de Educación Pública, se había iniciado una cruzada para la revaloración del arte mexicano, que habría de dejar un campo fértil en el que se desarrollaron maestros como Alfonso Caso, Salvador Marquina, Manuel Toussaint, Luis Gonzalez Aparicio, Francisco de la Maza y otros que empezaron a lanzar las primeras llamadas de atención ante la despiadada pérdida del patrimonio construido. Ya a mediados del siglo XIX se había empezado a tomar conciencia de la importancia patrimonial de las edificaciones prehispanicas, llamadas “antigüedades mexicanas”, pero como es lógico en esa época la admiración oficial a las “antigüedades mexicanas” iba aunada a un natural desprecio por la arquitectura colonial. Bajo las acciones derivadas de las Leyes de Reforma, fueron derribados excelentes ejemplos como el convento de Santo Domingo en México. Varias edificaciones conventuales derribadas, que son el ejemplo local. Fue precisamente durante la gestión de José Vasconcelos en que se comprendió que el espíritu mexicano no está en una sola visión sino en la concreción de ambas realidades. El espíritu era nuevo, la raza seguía siendo la misma. Animados por los trabajos de restauración de Manuel Gamio en Teotihuacán, y de Earl H. Morris en Chicen-Itza, y las llamadas de atención de Manuel Toussaint a la arquitectura colonial y decimonónica, y el recién creado Instituto Nacional de Antropología e Historia, se abre un nuevo panorama, primero al reconocimiento de la arquitectura como patrimonio y luego a su intento por conservarla y aun por restaurarla. Es indudable en este panorama, que la Ley sobre Protección y Conservación de Monumentos y Bellezas Naturales, que aprobó el Congreso del Estado el 15 de junio de 1931, tenía más adeptos en el Palacio Nacional que en la legislatura local.

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Sin embargo, el hecho para la normatividad local es que fue decretada y publicada en el Periódico Oficial “El Estado de Colima” los sábados 11, 18 y 25 de julio; 1°, 8 y 15 de agosto, y 5, 12 y 19 de septiembre de 1931. La Ley de Protección y Conservación de Monumentos y Bellezas Naturales, del Estado de Colima, de 1931, es un interesantisimo instrumento, para normar las relaciones entre los propietarios y los inmuebles que socialmente son considerados como patrimoniales. La Ley consta de 30 artículos estructurados en siete capítulos que a continuación se detallan: Capitulo I: De los monumentos y de la aplicación de esta Ley Capítulo II: De los monumentos propiedad del Estado o sujetos a la jurisdicción del Gobierno Local Capítulo III: De los monumentos existentes en el Estado. Capítulo IV: Del aspecto típico y pintoresco de las poblaciones. Capítulo V: De los lugares de belleza natural. Capítulo VI: Del hallazgo de cosas de Valor artístico, arqueológico o Histórico, de las excavaciones y exploraciones. Capítulo VII: Disposiciones Penales. Esta ley71 , pionera en la materia de conservación del patrimonio construido, reviste aspectos sumamente importantes, pues no nada más no ha sido mejorada, sino que a nivel estatal, nunca se ha decretado otra que la sustituya, recordemos que a partir de la expedición de la Ley federal sobre monumentos y zonas arqueológicas artísticas e históricas, de 1972, el tema se considera de competencia federal. y no es sino hasta los más actuales instrumentos legales que se ha tocado el tema. En sus primeros artículos, se describe la materia afecta a esta ley, y se acotan los monumentos señalando que son aquellos “cuya protección y conservación sean de interés público por su valor artístico, arqueológico o histórico”, y señala una edad mínima de 50 años para poder aspirar a ese status. Una interesante declaración es la que relaciona al monumento con el suelo en el que se encuentra: “ Las medidas aplicables a los monumentos lo serán también, en su caso, al terreno que los contenga o circunde”, y continúa el texto señalando que quedan también bajo los efectos de la ley, las construcciones que sin ser monumentos se encuentren en su esfera de influencia: “...y al los edificios y construcciones adosadas a ellos o que en ellos se apoyen, o que en cualquier forma los dañen o impidan su contemplación”. Para su correcta operación, la ley en el artículo 4, hace la declaración de utilidad pública necesaria: “Se considera de utilidad pública la conservación de monumentos y de las bellezas naturales... y la defensa del aspecto típico de las poblaciones”. 71

Esta Ley regula también las obras de arte y objetos históricos muebles. Por no ser materia de este trabajo solamente nos referiremos a las propiedades inmuebles motivo de la legislación urbanística.

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Para ser considerado monumento, los bienes inmuebles afectos al patrimonio, la norma exige como único requisito, la declaratoria del ejecutivo, siempre de acuerdo con la Secretaría de Educación Pública. Cuando se trata de bienes propiedad del Gobierno, la declaratoria surte efectos en el momento que se notifica a sus usuarios. En el caso de los particulares, la declaratoria habrá de inscribirse en el Registro Público de la Propiedad, una vez que la autoridad judicial la haya ratificado, o después de treinta días si no hay inconformidad. Una vez declarado monumento, si éste es propiedad del Gobierno, adquiere las siguientes afectaciones: • Se considerará como bien destinado al servicio público o uso común. • Serán inalienables y nadie podrá adquirir, por prescripción, el derecho de propiedad. • Ninguna construcción nueva se les podrá adosar, ni apoyarse en ellos sin autorización expresa del Ejecutivo del Estado. • No podrán ser modificados o afectados por ninguna servidumbre, ni tampoco por la regularización de vías públicas. • Ningún monumento “podrá ser destruido, demolido ni renovado en todo o en parte ni podrá hacerse en el obra nueva, de reconstrucción, restauración, reparación, exploración, ni, en general ninguna modificación, sin autorización del Ejecutivo del Estado” (Art. 9). • De todo cambio de uso se deberá dar aviso al Ejecutivo. • No se podrá hacer de los monumentos uso indecoroso o indigno de su importancia artística, arqueológica o histórica. • Los usuarios del inmueble tienen obligación de su adecuada conservación, y el Ejecutivo puede en todo momento intervenir cuando detecte alguna irregularidad. • Se prohibe fijar anuncios avisos o carteles a excepción de los oficiales. • Puede declararse la expropiación por casa de utilidad pública de los terrenos o edificios adosados a un monumento. El inmueble de propiedad privada puede ser declarado monumento cuando reune las características que ya citamos, y además cuando sean de “importancia desde el punto de vista del arte, de la arqueología o de la historia locales”. Cuando estos sean declarados monumentos, adquieren las siguientes afectaciones: • La declaratoria deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad, con lo que todas las afectaciones quedan así aseguradas. • Podrán ser enajenados libremente, pero tienen la obligación de enterar al Ejecutivo de la operación y sus términos, de modo que éste tenga la posibilidad de ejercer el derecho de preferencia sobre el inmueble. Será necesario el mismo aviso cuando se hipoteque el inmueble o se constituya sobre él cualquier otro derecho real que pueda derivar en la translación de la propiedad. • No podrá ser afectada por ninguna servidumbre que lo dañe, sin obtener previamente autorización. • Cuando el propietario no ejecute las obras necesarias para su conservación en un

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plazo que se le fije, el Ejecutivo tendrá la facultad de ejecutarlas, y podrá ordenar la ocupación de la parte que sea precisa para su ejecución. Como aspecto interesante en la Ley, se prevee la situación de redituarle a su propietario, la carga que significa no poder desarrollar al máximo la rentabilidad de los inmuebles declarados monumentos, y fija procedimientos para mitigar esa pérdida. En el final del Artículo 19, podemos encontrar un antecedente al moderno procedimientos de “trasferencia de derechos de desarrollo urbano”, no previstos en la legislación del Estado, pero que encontramos presentes en otras legislaciones, como por ejemplo en la de Jalisco y el Distrito Federal: ....cuando un monumento constituya una carga para su propietario o poseedor, o cuando no pueda obtener de él la renta o producto que sería posible, a no impedirlo su carácter de monumento, el Gobierno del Estado, deberá reducir los impuestos que lo graven, en la proporción que juzgue equitativa, y aún dispensar su pago totalmente.

El Capitulo IV, dedicado al aspecto típico y pintoresco de las poblaciones, constituye un antecedente interesante de revisar, en las cuestiones de la protección a la fisonomía urbana, es decir la protección que merecen ciertos entornos construidos que sin ser merecedores del carácter de monumentos por sus valores artísticos o históricos, si son merecedores de conservación, ya que contienen valores de carácter ambiental que son reflejo de la sociedad en su conjunto. Así, cuando sea detectada una zona con esas características, la Ley prevee que sea declarada de utilidad pública la protección y conservación del “aspecto típico y pintoresco de dichas poblaciones o de determinadas zonas de ellas”. Esta declaración se hará por el Ejecutivo de acuerdo con la Secretaría de Educación Pública. Un concepto innovador en este caso, es que la declaratoria no solo atañe a los edificios que se encuentran enclavados en la zona declarada, sino que norma la zona misma, es decir que afecta por igual a las construcciones hechas y a las nuevas a ejecutar, las cuales deberán ceñirse a las disposiciones de carácter y estilo que impere en la zona. Artículo 21.- No se podrá hacer construcción alguna nueva en una zona declarada típica o pintoresca, que no se encuentre de acuerdo con el carácter y estilo arquitectónico general en ella, sin obtener previamente la autorización del Ejecutivo del Estado. La misma dependencia podrá impedir en todo tiempo, que se lleven a cabo las construcciones que se emprendan sin su autorización, o que se aparten de los términos en que ésta se haya concedido; también podrá exigir que se destruyan dichas obras o que se modifiquen en la forma que estime conveniente. En cuanto a las obras de reconstrucción restauración o de mera conservación, no será necesario el permiso previo que determina el párrafo anterior, sin perjuicio de los requisitos que exijan las leyes y reglamentos sobre construcciones; pero también deberán ajustarse al carácter y estilo general de la población, o de la parte de ella que se considere típica o pintoresca. El Ejecutivo del Estado tendrá en estos casos iguales facultades que en el de construcciones nuevas.

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Las disposiciones anteriores son aplicables tanto a las obras materiales que se hagan en los edificios que se encuentran dentro de una zona típica y pintoresca, como a las que se ejecuten en las vías, plazas, jardines y otros lugares públicos comprendidos dentro de sus límites. El arreglo y disposición de estos últimos, deberá apegarse, asimismo, al carácter de la población que se trate.

La misma Ley además prevee un estricto control sobre los anuncios que con fines comerciales tengan que ubicares en las zonas declaradas típicas. También señala los usos que son prohibidos o condicionados en dichas zonas, de la siguiente manera: ...Tampoco se permitirá el establecimiento de “garajes” sitios de automóviles y expendios de gasolina y lubricantes, si no es con autorización expresa del Ejecutivo y siempre que no sufra el aspecto de típico o pintoresco de la población. La misma dependencia tendrá la facultad de clausurar esta clase de establecimientos cuando se instalen sin permiso, así como cuando no observen las condiciones que les hayan impuesto.

También los elementos propios de la infraestructura, que llegan a ser visibles son sujetos a una especial normatividad: ...Los hilos telegráficos, telefónicos y conductores de energía eléctrica, los transformadores de la misma energía y en general las instalaciones eléctricas, deberán ser ocultas, o lo menos visibles que sea posible. No se podrá hacer instalación alguna sin la autorización de las dependencias tantas veces citadas, dentro de una zona que se declare típica y pintoresca y las mismas dependencias podrán exigir que se retiren o modifiquen en la forma que consideren conveniente, las que se lleven a cabo o se coloquen sin ese requisito.

Los “lugares de belleza natural” son también sujetos a la protección y conservación prevista por la Ley, para tal efecto, el Capítulo V de ella se dedica a fijar las normas a las que se sujetarán las zonas afectas al patrimonio natural. Como sucede con el patrimonio construido, se precisa de la declaratoria que así los determine, aunque en este caso solo los de propiedad privada requiere de esa formalidad. Los lugares en los que se pronuncie la declaración quedan gravados de un estricto control, “no se podrá hacer obras ni trabajos de cualquier clase que sean, que destruyan perjudiquen o alteren su belleza natural, (...) se podrá prohibir la explotación forestal, la destrucción de la vegetación, la construcción de edificios y otras estructuras y modificaciones de las existentes, la colocación de avisos y anuncios y cualesquiera de otros actos que puedan dar por resultado el menoscabo de su belleza.” Este capitulo de la Ley, prevee acciones de conservación sobre un territorio determinado, constituyendo un antecedente en el Estado a las leyes ecologistas. Aunque la manera para determinar la zona a conservar, sea no tanto sus valores ecológicos sino la belleza del paisaje, sus efectos de conservación son similares. Cuando una zona recibe, según la Ley, una declaratoria de “belleza natural”,

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queda bajo la vigilancia del Estado. El decreto determinará, además de los límites, las reglamentaciones a las que quedará sujeta. A partir de que quede registrado, los propietarios requerirán de autorización para cualquier “obra o trabajo” que se plane ejecutar. De la misma manera, el Ejecutivo podrá ordenar que se suspendan, destruyan o modifiquen, aquellas que se hicieron sin autorización o que no se apegaran a las mismas Sobra comentar que esta Ley, en ningún momento fue observada, ni por gobernantes ni por gobernados, lo que confirma la suposición de que el proyecto de ley fue elaborado en la Secretaría de Educación Pública y el Estado solo la aprobó. A partir precisamente de la época de expedición de la Ley, inició en Colima la destrucción sistemática del Patrimonio, que con acciones tan extensivas como la ampliación de la Calle Real, que derribó todas las fincas de la acera sur en su mayoría del siglo XIX; y otras veces en un solo edificio como la “remodelación” del antiguo hospital, fue poco a poco mermando los monumentos construidos, hasta la administración de la Maestra Griselda Alvarez, que con la demolición del Portal Brisuela, el curato de la Parroquia de San Francisco de Almoloyan y lo que quedaba del hermoso edificio que había sido el Obispado, cerró la etapa de poco interés por el patrimonio heredado, para iniciar otra de una mayor conciencia sobre esos temas.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

CAPITULO DECIMO “Las Leyes de Planeación”

LA LEY DE COOPERACION, PLANEACION, COMUNICACIONES Y OBRAS PUBLICAS DEL ESTADO DE COLIMA. A partir de la década de 1940, los problemas urbanos empiezan a adquirir tal complejidad, que no es posible abarcarlos como hasta entonces se venía haciendo: a través de leyes, decretos o reglamentos que actuaban de forma independiente, aunque incidían en el mismo tema. El ámbito físico en el que se desarrollaba la comunidad urbana. El 27 de diciembre de 1940, se publica en el Estado, la primera ley especifica en materia de desarrollo urbano, y es en esa ley en donde también se introduce por primera vez un concepto fundamental en este tema: la planeación. Se trata de una ley más bien pequeña, con un nombre largo “Ley de Cooperación, Planeación, Comunicaciones y Obras Públicas del Estado de Colima”. Cuenta con apenas dieciséis artículos agrupados en un solo cuerpo, y un artículo transitorio dedicado a indicar el inicio de la vigencia. En su primer artículo, la Ley crea la figura de la “Comisión de Planeación, Comunicaciones y Obres Públicas”, cuyo objeto, señala es el de “auxiliar a los Ayuntamientos tanto en el mejoramiento de las Zonas Urbanizadas de dichos Municipios, como en una política de previsión para su desarrollo, proyectando, proponiendo y llevando a efecto mejoras y obras públicas y estudiando una planificación de conjunto, de presente y futuro, que conforme un sistema bien definido las ordene y armonice...”. La integración de la Comisión, es de funcionarios Estatales y tres representantes de la sociedad civil: el de la Cámara de Comercio, el de Propietarios de predios Rústicos y el de Fincas Urbanas. Se prevee también la creación, en cada Municipio del Estado, de una Comisión para ”proyectar obras de servicio público”, y como reflejo de la Estatal se forma de funcionarios municipales, y las similares representaciones sociales. El resto del contenido de la Ley es para fijar las normas a las que deben sujetarse las que llama “obras públicas por cooperación”.

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Para estos fines, el procedimiento inicia con la solicitud de la obra que debe ser manifestada por un número determinado de vecinos beneficiados con ella: Artículo 6º. A iniciativa de un grupo no menor de quince propietarios de los que pueden resultar beneficiados, o de la mayoría cuando estos sean menos de quince, podrán ejecutarse Obras de Servicio Público, realizadas y financiadas éstas por cooperación.

La Comisión de Planeación, Comunicaciones y Obres Públicas, es quién se hace responsable de hacer los proyectos, costearlos y proponer el proyecto de derrama. Un vez concluidos los trabajos técnicos, se hará el informe a los vecinos, ...en cualquier caso, citará a los vecinos que debieran de resultar directamente beneficiados, por medio de aviso que será publicado en la forma más eficaz para que concurran a una junta en la que se les informará ampliamente sobre el objeto y la importancia de la obra, así como sobre el costo y el proyecto de derrama...

Los vecinos pueden ser oídos “siempre que sus objeciones sobre el sistema para calcular las cuotas de derrama, sean presentadas antes de que la Comisión del Estado resuelva sobre la ejecución de la obra y aplicación de dichas cuotas”. Celebrada la junta, la Comisión turna un dictamen al Ayuntamiento respectivo para su aprobación. Una vez aprobado el dictamen, la Comisión está facultada para contratar las obras correspondientes a través del Ejecutivo del Estado. Para financiar las obras, ...el Poder Legislativo creará impuestos especiales que pagarán los propietarios de los bienes beneficiados, procediendo la tesorería del Estado a la recaudación de las cuotas asignadas...(que) tendrán el carácter de créditos fiscales objetivos...

Finalmente en el artículo 16 puntualiza que “para la ejecución de Obras Públicas por Cooperación, no se necesitarán más tramites” que los descritos La planeación queda por primera vez enunciada por la legislación urbanística, pero su mención se concreta solo al titulo y al artículo 1º. El decreto entró en vigor el 1º de enero de 1941. Como paradoja del destino, esta Ley que proponía el Gobernador Torres Ortiz como un instrumento para el desarrollo de las zonas urbanas, iba a servir fundamentalmente para la reconstrucción. A las trece horas diez minutos del día 15 de abril de 1941, un fuerte sismo sacudió el Estado, causando graves daños materiales en casi todas las casas y edificios públicos y un saldo considerable de víctimas humanas, y pérdidas en infraestructura.

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LA LEY DE PLANEACION DE LA CIUDAD DE COLIMA El sábado 18 de febrero de 1950, siendo Gobernador del estado el General Jesús Gonzalez Lugo, se publicó en el Periódico Oficial la “Ley de Planeación de la Ciudad de Colima”. El documento consta de cinco capítulos, 38 artículos y tres transitorios y entró en vigor al día siguiente de su publicación. Llama la atención el carácter local de esta ley, pues solo es normativa de la “planeación de la ciudad de Colima” quedando el resto del estado bajo las formas que prevee la ley de 1940. Es muy probable que la ley fuera diseñada para resolver problemas particulares de obras que la administración estatal tenía proyectadas para la cuidad de Colima. En su Capitulo primero al que corresponde solo el primer artículo, se hace la declaración de “utilidad pública de la planeación de la ciudad de Colima para su mejoramiento urbano”, y establece lo que para la Ley comprende la planeación: Artículo 1º- Se declara de utilidad pública la planeación de la Ciudad de Colima, para su mejoramiento urbano. La Planeación comprende: I.- La formulación y aplicación del plano regulador de la ciudad. II.- La apertura de nuevas vías públicas y la creación de plazas, jardines, parques y campos deportivos. III.- La rectificación, ampliación, prolongación y mejoramiento de las vías públicas existentes. IV.- La localización, construcción y acondicionamiento de edificios públicos para servicios del Estado y municipales, como escuelas, mercados, rastros, cementerios, estaciones y terminales de vías de comunicación. V.- La ejecución de obras relativas a nuevos servicios del Estado y municipales y de mejoramiento de los servicios existentes, como saneamiento, abastecimiento de agua, drenaje, desagüe, alumbrado etc. VI.- La reglamentación de construcción y reforma de edificios públicos y privados. La reglamentación de construcciones a que se refiere esta fracción, incluye el establecimiento de normas obligatorias sobre alturas, volúmenes, espacios libres, servicios, estilos, materiales y demás elementos o características. VII.- La formulación y aplicación de normas para fraccionamiento y urbanización de terrenos y determinación en ellos de espacios libres y superficies destinadas a servicios municipales. VIII.- La división de la ciudad en distritos o zonas especiales para la localización de industrias, residenciales etc.. IX.- Las demás obras, actividades, servicios y reglamentaciones encaminadas a la integración y mejoramiento de la ciudad.

Esta relación, de por sí, entraña conceptos sumamente importantes como son: la acción ordenadora del plano regulador, la sensata dotación de equipamiento urbano, la necesidad de reglamentar la construcción, la reglamentación de la imagen a través de

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alturas, volúmenes, etc., y una propuesta muy elemental del concepto de zonificación en la fracción VIII. El Capitulo segundo crea lo que llama los “órganos de planeación”, que en realidad es uno solo al que llama la Comisión de Planeación (los otros previstos son el propio Ejecutivo y el Ayuntamiento de Colima, presentes también en la Comisión), que es un organismo de naturaleza Estatal y Municipal donde se le da cabida a la opinión pública a través de la Cámara de Comercio y de los “propietarios de fincas urbanas”, con personalidad jurídica y presupuesto propio, a la cual se le dan poderes amplísimos para elaborar, ejecutar y controlar el desarrollo urbano, además de formular proyectos de obras, presupuestos de estas, derramar la plusvalía que causen y dictaminar el monto de las expropiaciones que se generen por la ejecución de las mismas. Por lo que se refiere a la participación social que ya mencioné, tal parece que mas bien se buscaba evitar que promover, pues el articulo 5 dice que si a los ocho días de publicada la ley no nombraban representante, el Gobernador del estado lo haría por ellos, situación que dado el tiempo de integración y la naturaleza de la representación debe haber sido seguramente lo que sucedió, por lo menos con el representante de los propietarios de fincas urbanas. El capitulo tercero, trata de la ejecución de las obras, y aunque no se refiere a cuales, seguramente se trata de las obras públicas que como vimos en el capitulo anterior, promueve y proyecta la Comisión, solo que aquí ademas le da atribuciones para aprobarlas y construirlas. En resumen, la Comisión formulaba y aprobaba el Plan, realizaba los proyectos, se los autorizaba, los construía, fijaba el monto de las indemnizaciones a pagar por expropiaciones y derramaba la plusvalía correspondiente. El Ayuntamiento y el Ejecutivo del Estado, solo pueden tener funciones de auditoría y vigilancia, siempre y cuando parte de los recursos para la obra procedan de sus fondos, o hayan garantizado los créditos para las mismas. El capitulo cuarto se refiere a las expropiaciones, y fija las bases para realizarlas. El último capitulo de la Ley, el quinto, trata sobre la contribución por plusvalía, a la que llama “impuesto sobre aumento de valor y mejoría especifica de la propiedad”. Para hacer efectiva la aplicación de este impuesto basta un acuerdo del ayuntamiento qué se publica en el Periódico Oficial, ya que el impuesto es de carácter municipal: Art. 24.- Se crea un impuesto municipal sobre el incremento de valor y mejoría específica de la propiedad, que sean consecuencia inmediata y directa de la ejecución de las obras previstas en la presente Ley.

Con este impuesto, todos los predios beneficiados quedan grabados, y en los términos que fija la Ley, la Tesorería Municipal recaba los fondos para entregarlos a la Comisión. Para determinar las zonas de beneficio, la Ley exige que se publique una declaratoria de carácter municipal:

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Art. 25.- El impuesto afectará a todos los inmuebles comprendidos dentro de la zona beneficiada por la obra, la cual será definida por el Ayuntamiento en una declaración que deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado y que contendrá, además el monto del impuesto total correspondiente a la obra de que se trate, la clasificación de la zona en secciones conforme a los diversos grados de beneficio determinado por la obra y el número de exhibiciones mensuales o bimestrales en que deba ser pagado el impuesto respectivo. La declaración referida surtirá efectos al día siguiente de su publicación.

El Artículo 37 de la Ley dice: Si al aproximarse el término de la obra y conocerse el monto exacto de las indemnizaciones por expropiación, resultare excedente en la recaudación del impuesto respecto de las inversiones exclusivas a que se refiere el artículo 25, creada una reserva prudente, se aplicará el sobrante a una bonificación proporcional para compensación parcial o total de los últimos pagos a cargo de los causantes del impuesto. Si resultare un faltante se derramará entre las propiedades o causantes afectados, de acuerdo con las normas establecidas en la presente Ley.

Este texto, nos revela dos aspectos de suma importancia, primero, las obras y los pagos del impuesto, se hacían al mismo tiempo, creando un problema de tipo jurídico, es decir, se esta aplicando un impuesto por la mejoría específica de una propiedad cuando esa mejoría no existe aún, ya que la obra causante de tal mejora no se encuentra terminada. Y segundo, al decretarse el impuesto se fijan las cuotas a pagar, pero si al final “no salieron las cuentas” hay que aumentar el monto, lo que genera ademas de un seguro descontento, una situación de irregularidad en la interpretación de las leyes hacendarias. Un concepto interesante que aporta la Ley, es la del Plano Regulador, que tenía intereses exclusivamente de ordenamiento de la estructura vial. Resultado de este instrumento, se elaboró para la ciudad de Colima el primer Plano Regulador, que determinó la construcción del anillo que envuelve el primer cuadro de la ciudad, y el trazo de diagonales hacia el centro, en algunos casos aprovechando trazos previos, y en otros abriendo totalmente la vialidad. Dicho Plano nunca fue publicado como se exigía en la Ley, y lo conocemos solo por sus efectos, no existe copia ni original de ese antecedente tan interesante en los archivos del Ayuntamiento. El “Plano Regulador” más antiguo que se encontró para efectos de este trabajo, corresponde al sexenio 1961-1967 y se encuentra en poder de un coleccionista particular. Durante su administración el General Gonzalez Lugo amplió la avenida Madero a la dimensión que tiene en la actualidad, destruyendo a todo su recorrido el patrimonio arquitectónico que entonces y en aras del progreso, no se reconocía como tal. Además abrió la avenida Rey Coliman permitiendo el desahogo del centro en su salida a Manzanillo, pasando diagonalmente por una traza urbana ya consolidada lo que implicó un sinnúmero de afectaciones y expropiaciones a cuyo remate mandó construir el monumento al Rey de Coliman. Resultado de las preocupaciones por la solidez de las construcciones, y ante la

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ausencia de normatividad detallada a la cual éstas se ajustaran, el 19 de abril de 1952, el Congreso del Estado aprobó el Decreto No 38, que en su artículo único decía: “Se adopta para regir en el Estado de Colima, en lo que respecta a construcciones y servicios urbanos en general, el REGLAMENTO DE CONSTRUCCIONES Y SERVICIOS URBANOS DEL DISTRITO FEDERAL, con las últimas reformas decretadas hasta el 29 de diciembre de 1947. Es así como el Reglamento de la Ciudad de México se convirtió en el primer reglamento específico de construcción que se aplicó en el Estado de Colima.

LA LEY PARA EL FUNCIONAMIENTO URBANO DE LA CIUDAD DE COLIMA; DE LAS CABECERAS MUNICIPALES DE VILLA DE ALVAREZ, COMALA, COQUIMATLAN Y CUAUHTEMOC Y DEL POBLADO DE QUESERIA, DE ESTE ULTIMO MUNICIPIO. Expedida igual que la anterior Ley de 1950 por la administración de Gonzalez Lugo, la “Ley para el funcionamiento urbano...” resulta ser una versión corregida de la anterior. Es de llamar la atención que si bien el instrumento de 1950 presenta el inconveniente de ser una ley muy local, ya que su aplicación se restringe al límite de la población de Colima, en esta segunda versión no nada mas no se corrige el error sino que consiente de él se enfatiza al hacer extensiva la norma pero solamente a las poblaciones de Villa de Alvarez, Comala, Coquimatlán, Cuauhtémoc y Quesería. Cabe mencionar que para la década de 1950 tanto Manzanillo como Tecomán superaban ampliamente en población a cualquiera de las localidades que se añadieron a la Ley para el funcionamiento urbano, y que precisamente durante esa administración se ampliaron los trabajos de puerto de Manzanillo, que se habían iniciado apenas en 1944. La nueva Ley cuenta con 51 artículos divididos en seis capítulos y fue aprobada el 31 de octubre de 1953, y publicada en el Periódico Oficial el 14 de noviembre del mismo año. Los capítulos I, II, III y IV, son similares en cuanto a su contenido con los de la ley de 1950, solo adaptados con pequeños cambios para que donde decía Ayuntamiento o Municipio de Colima, diga ahora ayuntamientos o municipios de Colima, Comala, Coquimatlán y Cuauhtémoc. En muchos de los artículos redacción es incluso la misma. El Capitulo VI de la Ley, “Del impuesto sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad”, es en sus quince artículos idéntico al capítulo V del mismo nombre en el texto de 1950. La aportación más importante, es la inclusión de un capítulo totalmente nuevo: el Capítulo V, “Créditos y Empréstitos Públicos”, que cuenta con siete artículos.

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Como hemos mencionado, el sistema de impuesto por plusvalía inscrito en la Ley de 1950 requería que la obra se financiara con el dinero de los contribuyentes, provocando descontento y entorpeciendo el flujo de recursos que toda obra requiere. Un intento para corregir el problema es justamente la inclusión del nuevo capítulo, que busca normar el crédito de instituciones financieras hacia los ayuntamientos, mismos que requieren previo dictamen aprobatorio de la Comisión de Planeación y la aprobación de la Legislatura del Estado. Para efecto de las obras en las que se declare el aumento por plusvalía, la Ley prevee que el impuesto mismo sea la garantía del crédito en los siguientes términos: Art. 36.- Los créditos contraídos en relación con obras determinantes de impuestos sobre aumento de valor y mejoría específica de la propiedad, estarán garantizados con el producto de dicho impuesto. Los convenios concertados directamente entre los causantes y la institución acreedora o representante de los acreedores obligarán al Ayuntamiento deudor, para el efecto de tener por satisfecho total o parcialmente el impuesto a cargo del propio causante, hasta el límite de las cantidades que este hubiere pagado o reconocido directamente a dicha institución.

De esta manera, el Ayuntamiento tenía la posibilidad de decretar un impuesto por mejoría específica, declarar la zona de la derrama y determinar los créditos fiscales, solicitar un crédito para la obra que permitiera construirla, y posteriormente cobrar los créditos para pagar el que previamente se había contratado. Los créditos fiscales eran la garantía del crédito puente. Sin embargo el artículo que comentamos en relación con la Ley de 1950 que permitía al Ayuntamiento decretar un impuesto y después aumentarlo al terminar la obra por errores de calculo, está redactado tal cual en la Ley de 1953 como Artículo 50.

LA LEY DE PLANEACION DEL ESTADO DE COLIMA. Durante la administración estatal del Arq. Rodolfo Chávez Carrillo, el 24 de diciembre de 1955, se publicó en un suplemento del Periódico Oficial, la “Ley General de Hacienda del Estado”. El Capítulo VIII de esa Ley, contiene las normas para aplicar los derechos de cooperación para obras públicas, materia que como ya vimos estaba contenida en las leyes de planeación. Esta ley viene a modificar algunos conceptos sobre la colaboración de los beneficiados por las obras públicas. Empieza por enunciar cuáles son las obras públicas declaradas de utilidad pública y por lo tanto susceptibles de construirse con la colaboración de los beneficiados, estas son: Artículo 637... I.- Las de Captación, conducción y distribución de aguas potables. II.- Las de construcción y reconstrucción del drenaje, alcantarillado, desagüe y obras

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conexas, así como entubación de ríos, arroyos y canales, en beneficio de las poblaciones, y cualesquiera otra de ingeniería sanitaria. III.- Las de alumbrado público. IV.- Las de apertura, alineamiento, ampliación y prolongación de plazas calles y calzadas. V.- Las de construcción de jardines, parques, estadios, campos deportivos o de turismo, paseos públicos, reservas forestales y cortinas de arboles para la defensa de las poblaciones. VI.- Las de pavimentación de plazas, calles, calzadas, alamedas y lugares públicos de recreo. VII.- Las de construcción y reconstrucción de banquetas. VIII.- Las de construcción, mejoramiento, o ampliación de escuelas, bibliotecas, hospitales, hospicios, aeropuertos, mercados, rastros, cementerios, estaciones o terminales de transportes terrestres, penitenciarías, cárceles municipales y en general todo establecimiento de servicio colectivo. IX.- Las de construcción, conservación, ampliación o mejoramiento de edificios para Oficinas del Gobierno del Estado o de los Ayuntamientos, y los que sean convenientes para mayor eficiencia de los servicios de la administración pública. X.- Las que tengan por objeto propósitos culturales, de asistencia social u otros de aprovechamiento colectivo. XI.- Las de conservación de monumentos y lugares históricos, joyas arquitectónicas y demás obras de ornato. XII.- La fundación y fomento de colonias urbanas, así como el fraccionamiento de predios para la construcción de habitaciones; y XIII.- Las demás que favorezcan el mejor servicio de la colectividad.

La Ley establece que se crean los Consejos Municipales de Mejoramiento Urbano como “organismos de representación y coordinación para colaborar con las autoridades estatales y municipales” en la promoción y construcción de las obras citadas en el artículo 637 y que se financien mediante la colaboración de los beneficiados. La constitución de tales Consejos es de la siguiente manera: I.- Un representante del Ejecutivo del Estado. II.- El Presidente del Ayuntamiento. III.- Un representante de los propietarios de fincas urbanas, que será designado por la agrupación mayoritaria de los mismos, o, en su defecto por la Cámara de Comercio de la jurisdicción; faltando ambos organismos, por elección en asamblea, de los mencionados propietarios que para este fin se reunan, convocados por el Presidente del Ayuntamiento. IV.- Un representante de los comerciantes e industriales del Municipio, que designarán las Cámaras respectivas si las hubiere, o en asamblea especial que será convocada, como en el caso de la parte final de la fracción anterior. V.- Un representante de la Dirección de Obras Públicas del Gobierno del Estado; y VI.- El funcionario de mayor jerarquía en el Municipio, dependiente de la Tesorería General del Estado.

Como excepción, en el Municipio de Colima, que también es sede de la administración estatal, la conformación del Consejo es la siguiente:

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I.- Por el Ejecutivo del Estado o el representante que nombre. II.- Por el Presidente Municipal. III.- Por el Regidor de Obras Públicas. IV.- Por el Tesorero General del Estado o su representante. V.- Por el Jefe de los Servicios Coordinados de Salubridad y Asistencia. VI.- Por el Jefe de la Dirección General de Obras Públicas del Gobierno del Estado. VII.- Por un representante de la Cámara Nacional de Comercio en Colima y otro de la de Manzanillo. VIII.- Por un representante de los propietarios de fincas urbanas, que será designado directamente por los interesados o por el organismo que agrupe a la mayoría de dichos propietarios si lo hubiere. IX.- Por un representante de la Unión de Comerciantes en Pequeño; y X.- Por un representante de las organizaciones obreras.

Aunque la Ley indica que los consejos son organismos de participación de la iniciativa privada, y señala un procedimiento detallado para la elección democrática de un Vocal Ejecutivo y un Secretario, en ambos casos, la participación de autoridades es abrumadora con respecto a la participación social. Los Consejos tienen las siguientes facultades y obligaciones: I.- Representar específicamente los intereses de las fuerzas activas de las ciudades y poblaciones del Estado, cuya cooperación sea necesaria para realizar obras de fomento urbano. II.- Suscitar y organizar la colaboración de los particulares con los particulares con las autoridades del Estado y Municipales, en materia de obras y servicios urbanos. III.- Iniciar ante las propias autoridades la aprobación para que se ejecuten cualesquiera de las obras de utilidad pública a que se refiere el artículo primero de esta Ley (¿? se refiere al artículo 637) sobre bases de cooperación particular de acuerdo con las necesidades o solicitudes de sectores de la población. IV.- Hacer el estudio técnico y económico de las obras cuya iniciativa hubiere sido aprobada. V.- Formular y aprobar los presupuestos del costo de las obras aceptadas. VI.- Emitir dictamen sobre el derrame del impuesto de mejoramiento urbano, que deberá ser bastante para cubrir el costo total de la obra entre los propietarios de los predios beneficiados y entre los sectores institucionales o personas interesadas en dichas obras. VII.- Oir a los presuntos causantes del impuesto de mejoramiento urbano, citándolos al efecto por medio de una o más convocatorias en los periódicos de mayor circulación de la localidad, y si no los hubiere en el Periódico Oficial del Estado. VIII.- Aprobar como requisito previo para validez de la correspondiente declaración que haga la H. Cámara Local, los términos concretos de la cooperación obligatoria de los causantes, para el pago del costo de las obras proyectadas. IX.- Formular los proyectos en los que se establezcan las bases a que deberá sujetarse el financiamiento de las obras, cuando se haga necesario. X.- Formular las bases, expedir las convocatorias y adoptar las decisiones relativas a concursos para contratación de obras en su caso. XI.- Suscribir los contratos de obras en unión de las autoridades municipales y estatales y

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vigilar su cumplimiento. XII.- Deducir las acciones y exigir las responsabilidades que procedan, por el incumplimiento de contratos celebrados con su intervención. XIII.- Ejercer funciones de auditoría y supervisión en todas las obras que se ejecuten por (su) iniciativa; y XIV.- En general ejecutar los actos necesarios y convenientes para los fines y propósitos de la presente Ley.

A diferencia de lo que operaba en las anteriores leyes, el Consejo turna el expediente al Ayuntamiento y es éste el que lo autoriza, y lo trasmite al Congreso para que decrete el Impuesto de Mejoramiento Urbano. Dicho decreto contendrá: el monto del derecho, la clasificación de los predios beneficiados por secciones o calles conforme a diversos grados de beneficio deteminado por la misma obra y el número de exhibiciones bimestrales en que deba ser pagado el impuesto. Al entrar en vigor desde principios de 1956 la Ley General de Hacienda del Estado, y derogar las disposiciones que se oponían a la misma, las Comisiones de Planeación que preveían las anteriores leyes quedaron sin vigencia, lo que complicaba la operación del resto del texto de las leyes meramente urbanas, esta realidad hacía entonces urgente la promulgación de una nueva ley que se adaptara a las formas y procedimientos que se planteaban. La respuesta tardó seis años. Siendo Gobernador del estado el Lic. Francisco Velazco Curiel, se expide la “Ley de Planeación del Estado de Colima”. Es una Ley pequeña de apenas 17 artículos, divididos en cuatro capítulos. Fue aprobada por el Congreso del Estado el 19 de enero de 1962 y publicada en el Periódico Oficial algunos días después. La Ley de Planeación de 1962, se presenta con un contenido totalmente nuevo e incluye aspectos de suma importancia para la materia que estamos tratando. Corresponde a este instrumento la primera definición oficial que se da en el Estado al término planificación, lógicamente enfocado al ámbito de la ciudad, a la planificación urbana. La define en los siguientes términos: Art. 2º.- Para los efectos de esta Ley se entiende por planificación la organización y coordinación, mediante un Plano Regulador, de las funciones de la vida urbana: población, habitación, medios de comunicación, fuentes de trabajo, centros culturales, deportivos, recreativos, médicos, asistenciales y de comercio con el fin de que las Ciudades y todas las demás poblaciones del Estado, se desarrollen racional, estéticamente y en condiciones salubres, que satisfagan las necesidades de sus habitantes.

Como vemos, la definición ha evolucionado mucho en los últimos años, pero la que plantea la ley, aporta elementos importantes de comentar: primero la existencia de un instrumento de carácter urbano, que se anticipe de manera integral a la problemática, que la vida urbana con toda su complejidad, plantea, a través de sus “funciones urbanas”; segundo, la planificación no solamente atiende al ámbito de “la ciudad”, sino se hace

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extensivo, además de a “todas las ciudades”, a todas las poblaciones, acercandose mucho al concepto de asentamientos humanos que años después vendrá a proponer la legislación urbanística, y tercero, el fin de la planeación no solamente es el aspecto ordenador sino el desarrollo, “se desarrollen racional, estéticamente y en condiciones salubres”, lo cual significa entender a la ciudad con toda su dinámica y desde la planificación. Si se quiere, se aleja de lo que hoy entendemos por planificación, pero es un buen comienzo. En el siguiente artículo, la Ley propone lo que comprenderá la planeación, por razones de este análisis, las he agrupado en un orden diferente, inicia lógicamente por la formulación del Plano Regulador Art. 3º.- La planificación a que se refiere el artículo anterior comprenderá: I.- La formulación y aplicación del plano regulador de las poblaciones;

Comprende también las acciones de fundación y crecimiento: VII.- La creación de los centros de población urbanos y rurales y ampliación de los ya existentes;

Incluye también las modificaciones en las relaciones de propiedad que sufre el suelo: IV.- Los fraccionamientos de terrenos; VIII.- La lotificación o relotificación en su caso, de los bienes inmuebles ubicados en el estado; X.- La rectificación de los cauces o lechos de los ríos, canales desecados y zonas forestales localizadas dentro del territorio del Estado y la utilización de los terrenos excedentes;

Como es lógico contiene un buen número de acciones relacionadas con la zonificación: V.- La creación ampliación o reservación de plazas, jardines, parques, estadios, campos deportivos y espacios para establecimientos de vehículos; (sic) IX.- La determinación de: a).- Del uso de los bienes inmuebles de propiedad pública o de propiedad privada, cuando dicho uso afecte el interés público; b).- De las alturas, volúmenes, materiales y estilos de construcción; c).- De las superficies de construcción y espacios libres tratándose de los edificios; d).- De espacios libres tratándose de lotificaciones o relotificaciones; f).- de las zonas rústicas del Estado; g).- De las zonas o regiones apropiadas para el establecimiento de servicios públicos; h).- De zonas o regiones destinadas a la industria, agricultura, ganadería o a reservas forestales;

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i).- De edificios públicos destinados a escuelas, mercados, rastros, cementerios, templos, establecimientos para vehículos, estaciones y terminales de vías de comunicación; XI.- La división de la ciudad, en distritos o zonas especiales para la localización de industrias, residencias, etc.

Introduce el concepto de “Limite del Centro de Población”: IX.-... e).- De los perímetros urbanos de las poblaciones en el Estado;

Comprende acciones referentes a la estructura vial: II.- El estudio y coordinación de la red de vías públicas; III.- La apertura, rectificación, ampliación, prolongación y mejoramiento de vías públicas; IX.-... j).- De líneas o estaciones de ferrocarriles, tranvías, autocamiones y otros medios de transporte;

Y por último se refiere también a la construcción de infraestructura: VI.- La ejecución de obras relativas a nuevos servicios municipales y mejoramiento de los servicios existentes, como saneamiento, abastecimiento de aguas, drenaje, alumbrado, etc.

El Capítulo II de la Ley, que se forma con los artículos 4 al 9, se refiere a los Organos de Planificación y sus atribuciones. Dichos órganos son tres: los Consejos Municipales de Mejoramiento Urbano, mismos que se preveen en la Ley de Hacienda, los Ayuntamientos y el Ejecutivo del Estado. Para establecer la concurrencia de facultades de los “órganos de planeación”, ésta se plantea de la siguiente manera: A los Consejos Municipales, además de las facultades que se le otorgan en el artículo 638 de la Ley de Hacienda, se le encargan las siguientes: proponer la ubicación de equipamiento, emitir su opinión respecto a los “lugares típicos o edificios declarados y catalogados monumentos, que vayan a ser afectados por obras de planeación”.72 Atribuciones de los Ayuntamientos en sus respectivas jurisdicciones, eran las siguientes: constituir y organizar los Consejos, ejecutar las obras “de planificación” cuando así lo determine, formular los proyectos y presupuestos de dichas obras, adquirir los bienes que se requieran y ordenar su desocupación. El Ejecutivo por su parte se encargaba de aprobar o rechazar los proyectos o estudios que le presentara el Ayuntamiento o el Consejo, conservando también él la 72

Hay que recordar que dicha afectación estaba prohibida por la Ley de 1931.

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facultad de elaborarlos, aprobar los planos reguladores y “perímetros de la ciudad”, decidir sobre la fundación o ampliación de centros de población, autorizar los fraccionamientos y llevar a cabo las expropiaciones. También le otorga la facultad de prohibir el establecimiento en las vías o lugares públicos de terminales de autotransporte foráneo o local, facultad que se agrega con dedicatoria, pues el Gobernador había enfrentado a los autobuses foráneos de pasajeros que tenían su terminal en el Jardín Nuñez y se negaban a ocupar la Central Camionera. El Capítulo III, de los artículos 10 al 12, se refiere a las expropiaciones en el que se ratifica el contenido de las anteriores leyes. El Capítulo IV, se refiere a los fraccionamientos. Por primera vez se reglamenta su ejecución y se fijan las primeras normas para la dotación de suelo para equipamiento. El artículo 13, señala que para iniciar el fraccionamiento de terrenos es indispensable la autorización de el Ejecutivo del Estado. Son aspectos importantes del capítulo los siguientes: • Define el concepto “fraccionamiento” como “la división de terrenos en lotes, cuando para ello se formen una o más calles. • Señala la obligación de “donar” la superficie de las calles así como el 15% de la superficie vendible y el 10% si se trata de industrial o campestre, al Ayuntamiento para destinarse a “servicios públicos”. Esta obligación por ningún motivo puede sustituirse por otra. • Pagar al Ayuntamiento los derechos correspondientes. La Ley reconoce por un lado la facultad del Ayuntamiento en la administración del suelo urbano, pero es el Ejecutivo el que autoriza la urbanización. Todos los aspectos de las obras por colaboración, que se llevaban gran parte del texto de las anteriores leyes de planeación, queda ahora en la Ley General de Hacienda, y no se mencionan en la de planeación, por lo que su texto se ve considerablemente reducido.

LA LEY DE PLANEACION Y URBANISMO DEL ESTADO DE COLIMA. El 22 de marzo de 1969, aparece publicado en el Periódico Oficial del Estado, el Decreto Nº 79, que había sido aprobado por el Congreso el día 4 de ese mes, correspondiente a la “Ley de Planeación y Urbanismo del Estado de Colima”. De nuevo se regresa en este instrumento a la idea de regular todos los aspectos derivados de la planeación, incluidos las obras por colaboración, en un mismo instrumento. El resultado es, una ley amplia de 118 artículos organizados en tres títulos, cuyo indice es el siguiente:

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Título primero Capítulo I: Disposiciones Generales. (art 1 al 3) Capítulo II: De la integración y funcionamiento de los órganos de planeación y urbanización. (art 4 al 24) Título segundo Capítulo I: Sistema de imposición. (art 25 al 29) Capítulo II: De las expropiaciones requeridas en el sistema impositivo. (art 30 al 37) Capítulo III: Normas para la individualización del impuesto de plusvalía. (art 38 al 53) Título tercero Capítulo I: Sistema de cooperación. (art 54 al 67) Capítulo II: Del objeto y funcionamiento de los Consejos de Colaboración Municipal. (art 68 al 82) Capítulo III: Procedimiento de los consejos frente a los Cooperadores. (art 83 al 91) Capítulo IV: Bases para el señalamiento de las cuotas de cooperación y su recaudación. (art 92 al 109) Capítulo V: De las obras realizadas por Cooperación cuando se localicen en jurisdicción territorial de dos o más municipios. (art 110 al 118) Esta Ley reune entonces en un solo documento, tanto las disposiciones de la planeación, como los sistemas de obras con la colaboración de los beneficiados, pero en un rápido repaso a su indice sorprende que no incluya el capítulo de los fraccionamientos, quedando éstos regidos por la normatividad que se indicaba en la Ley de 1962, con las desventajas del manejo simultaneo de dos leyes, lo que acarrea incertidumbre tanto en las autoridades como en los usuarios. La Ley inicia con la declaración de utilidad pública de la planeación y urbanización, y prosigue señalando lo que comprende la planeación y urbanización normadas por la ley, que es palabras más o menos lo mismo que comprendía la Ley de 1962, aunque con importantes ausencias como las acciones de fundación, los limites de centro de población y gran parte de lo relacionado con la zonificación. Fija también las bases a que deben ajustarse los “planos reguladores”, que son las siguientes: Artículo 3º.- ... I.- Procurar que cada población tenga su fisonomía completa ligándose al efecto en forma armónica, el centro con el resto de sus zonas. II.- Proteger las fuentes de abastecimiento de agua. III.- Respetar los edificios y lugares de importancia histórica y belleza arquitectónica. IV.- Evitar la acumulación de mejoras públicas en determinado radio urbano, descuidando el resto de la población. V.- Respetar los macizos forestales urbanos y suburbanos.

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El segundo Capítulo, del primer Título trata de la integración y funcionamiento de los órganos de planeación y urbanización, que son básicamente tres: la Junta General de Planeación y Urbanización del Estado, y para cada municipio el Ayuntamiento y el Consejo de Colaboración Municipal. La Junta General, es un organismo de participación social, presidido por el Ejecutivo del Estado, donde se encuentran representados las cámaras, asociaciones civiles de ingenieros y arquitectos y organizaciones obreras. Además el Gobierno Federal a través de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, y los municipios cuando se traten asuntos de su interés por conducto del Presidente Municipal y un representante del Consejo de Colaboración. Entre otras, las principales facultadas de la Junta General de Planeación y Urbanización eran las siguientes: • Coordinar la planeación y “urbanización” en el Estado • Formular los estudios y proyectos de las obras que se financian mediante el impuesto de plusvalía, proponer la derrama a las autoridades hacendarias y proponer el monto de las expropiaciones necesarias. • Procurar que en todos los municipios funcionen los Consejos de Colaboración Municipal y asesorarlos en la contratación y concurso de obras. • “Dirigir el levantamiento” de planos reguladores en las poblaciones. • Realizar directamente las obras, tanto de imposición como las de cooperación, en los casos de deserción de concurso. La Ley, distingue dos formas de participación de la sociedad en el financiamiento de obras públicas: primero, es el que llama “sistema de imposición” que es el impuesto de plusvalía con que se grava el incremento de valor y la mejoría específica de la propiedad, como consecuencia inmediata y directa de la ejecución de las obras. El otro, es el “sistema de cooperación”, que aunque la Ley solo enuncia cuales son, podemos decir que son aquellas cuyo beneficio es directo frente al predio, y solo los predios beneficiados directamente son sujetos de la colaboración. La Ley señala específicamente cuales son las obras que se pueden hacer mediante la cooperación: Artículo 55º.- ... I.- La pavimentación general de las ciudades y poblaciones del estado de Colima con los tipos apropiados según la zona de que se trate de acuerdo con los estudios que para tal efecto haga el Consejo de Colaboración Municipal correspondiente, no pudiéndose pavimentar ninguna calle hasta que hayan quedado concluidas las obras de las redes de agua y drenaje correspondiente. Los empedrados serán obligatorios aún para aquellas calles que carezcan de agua y drenaje. II.- La electrificación de las zonas urbanas que carezcan del servicio tanto para usos domésticos como industriales. III.- La construcción de las instalaciones necesarias para dotar a las ciudades y poblaciones del Estado de alumbrado público, o para mejorar el ya existente. IV.- La construcción de las instalaciones necesarias para impartir servicios de agua y alcantarillado en los lugares que carezcan de los mismos, como servicio público

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proporcionado por el Ayuntamiento respectivo. V.- El embanquetado de las zonas en que se esté ejecutando o se haya terminado la pavimentación o empedrado de las calles.

Los responsables de la promoción, organización y ejecución de las obras que se hagan por el sistema de la cooperación, son los Consejos de Colaboración Municipal, que además tienen entre otras atribuciones las siguientes: • Representar efectivamente los intereses de las “fuerzas vivas” del municipio cuya cooperación sea necesaria para el financiamiento de una obra. • Establecer las bases a las que deba sujetarse el financiamiento de las obras y en su caso suscribir los contratos o títulos de crédito otorgados al consejo para la realización de las obras. • Ejecutar con o sin el auxilio de las autoridades hacendarias la recaudación e inversión de los fondos. La Ley fija detalladamente los procedimientos y las bases de ambos sistemas, el de plusvalía y el de cooperación, Como ya se mencionó arriba, la Ley de 1969 no contempla los aspectos del crecimiento y sus autorizaciones, lo que obliga a usar para esos casos el contenido de la Ley de 1962, y concretandose a normar casi exclusivamente los procedimientos para el financiamiento y ejecución de las obras con la participación de la sociedad. Como dato interesante, las leyes posteriores a ésta ya no se interesan por el tema de la participación social en las obras públicas, por lo que el contenido de la Ley de 1969 en esta materia quedó vigente hasta la entrada en vigor de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado en 1994. Como es lógico con los cambios de la administración pública era cada vez más difícil darle cumplimiento, ya que desaparecían o cambiaban el nombre de las autoridades hasta que resultó prácticamente imposible su aplicación, por lo que desapareció en el Estado la ejecución de obras públicas financiadas por los beneficiarios. Los intentos de revivir esta práctica en los noventa a través de los comites de Solidaridad nunca dejaron de ser intentos y no se logró una eficaz participación financiándose las obras mayoritariamente con recursos de la Federación, el Estado y municipios.

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CAPITULO DECIMO PRIMERO “Habitat de Vancouver, el nuevo derrotero de las leyes urbanísticas”

HACIA VANCOUVER. Al finalizar la década de los sesentas, la humanidad se da cuenta alarmada que el mundo se está convirtiendo en urbano, los asentamientos humanos mayoritariamente rurales al iniciar e siglo, viven ahora en ciudades. Para Europa y los paises industrializados, esto no es nada nuevo, el trago al que nos referimos lo habían vivido hacía más de cien años y sus sociedades eminentemente urbanas se encuentran en etapas de consolidación. El verdadero problema se encuentra en las regiones pobres del mundo y es precisamente en esa década cuando estas áreas adquieren un crecimiento acelerado , paises tradicionalmente rurales, producto de las altísimas tasas de crecimiento empiezan a generar áreas urbanas incontrolables, donde las condiciones de vida son cada vez más insostenibles. La paradoja del caso es que los paises menos preparados para crecer, en todos los niveles, son los que lo están haciendo, y a un ritmo nunca antes experimentado, que conduce a la crisis de las ciudades mucho antes de que entren en acción las medidas correctivas. La Organización de Naciones Unidas, intenta hacer un esfuerzo sin precedentes para sentar bases que reviertan o tiendan a desacelerar esa realidad, o por lo menos se encuentren argumentos válidos para palear la situación, propone entonces un foro internacional para analizar el problema del habitat humano. Bien entrado ya el año de 1973, la Asamblea General de la ONU votó la resolución 3128 (XXVIII), aprobando organizar la Conferencia Mundial, que se denominó “Habitat”, del 31 de mayo al 19 de junio de 1976 en la ciudad de Vancouver Canadá, que se ofreció como sede. Varias conferencias internacionales se suceden, iniciando con la Conferencia Mundial del Medio Ambiente Humano, en Estocolmo; le sigue la Conferencia Mundial de Población, en Bucarest y mas tarde la Conferencia Mundial de Alimentos, en Roma; finalmente se cierra el siclo con la Conferencia Mundial de la Mujer en la Ciudad de México. Paralelamente durante 1975, se desarrollaron las reuniones preparatorias de

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“Habitat”, de carácter regional, a fin de que los paises fueran participando dentro de sus zonas geográficas con la finalidad de integrar propuestas para llevar a la mesa de Vancouver. La reunión Asia-Pacífico, se desarrolló en Teherán del 14 al 19 de junio; los paises africanos lo hicieron en El Cairo, del 21 al 26 de junio y los de América Latina en Caracas del 30 de junio al 4 de julio. La delegación mexicana contó con una destacada participación en la reunión regional. Su representante el Lic. Jesús Silva Herzog fue también el relator de la mesa.73 No hay que perder de vista que el entonces presidente Lic. Luis Echeverría, para ese momento, había ya tomado el papel de líder de los paises del tercer mundo, que eran precisamente los actores del siniestro urbano, y acariciaba además la posibilidad de colocarse en un puesto directivo de la propia ONU al concluir lo poco que quedaba a su sexenio. Los temas a desarrollar fueron los siguientes: I. La tierra como recurso; II. Desarrollo y obtención de estándares mínimos de significación de los asentamientos humanos; III. La distribución de los recursos y la promoción de nuevas formas para su utilización; IV. La administración del desarrollo institucional para asentamientos humanos «ínter alia» por medio del desarrollo de los recursos humanos; y V. La adopción de políticas nacionales sobre los asentamientos humanos y la formulación de planes a nivel nacional, regional y local.

Las conclusiones de la Conferencia Regional, fueron una radiografía de la problemática latinoamericana:74 • La magnitud y características del problema de los asentamientos humanos y sus tendencias futuras, representan un desafío, especialmente a los paises en proceso de desarrollo, que exige en algunos casos la adopción de cambios estructurales socioeconómicos y administrativos que permitan la formulación de planes nacionales de desarrollo y de acciones operativas orientadas a alcanzar la dignidad plena del Hombre en su medio. • Los asentamientos humanos afectan al objetivo esencial de todo esfuerzo de desarrollo económico y social, o sea, al Hombre, la calidad de su vida y de su medio ambiente. • Los problemas de los asentamientos humanos deben considerarse dentro de la perspectiva del desarrollo económico y social de los pueblos y no de manera aislada. Este proceso será seriamente afectado por las injustas relaciones de intercambio internacional, y condiciona de manera especial, la naturaleza de los asentamientos humanos, reforzando la necesidad de establecer un nuevo orden económico internacional y un control efectivo de las empresas transnacionales. (La influencia de México se manifiesta claramente en esta conclusión, que coincide 73 74

IBARRA Félix, Gabriel. Los Fundamentos del Derecho Urbanístico, INAP p 271 IBARRA Félix, Gabriel. op. cit.

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totalmente con la tesis del nuevo orden económico que sostiene en ese momento el presidente Echeverría). • La tierra es un recurso esencial en los asentamientos humanos, tanto rurales como urbanos. Esta realidad hace indispensable reconocer la necesidad de considerar la tierra como un recurso sujeto al control público. La propiedad pública de la tierra no constituye un fin en sí mismo, sino el instrumento fundamental para el logro de objetivos básicos de reforma social y económica, que hagan posible una adecuada aplicación de políticas racionales de asentamientos humanos. • El dramatismo actual y futuro de los asentamientos humanos requiere la adopción de una nueva ética de poblamiento y un cambio de actitudes fundamentales frente al crecimiento de las ciudades. En esencia , es urgente tomar medidas que reduzcan la brecha de servicios y oportunidades existentes entre el campo y las ciudades que aseguren la adecuada preservación de tierras para el uso agrícola. • La cooperación internacional en materia de asentamientos humanos debe ampliarse substancialmente, tanto en los espacios financieros como de asistencia técnica y de capacitación de recursos humanos. Igualmente prestar su cooperación utilizando criterios operativos flexibles adecuados a las condiciones específicas de cada país El Secretario General de la ONU, Kurt Waldheim presentó a la conferencia un documento orientador en relación a los criterios que prevalecían en Naciones Unidas titulado “Temas principales que requieren la adopción de medidas a nivel nacional en materia de asentamientos humanos” en donde destaca el tema de la tierra como recurso y se recomienda a los gobiernos adoptar medidas enérgicas para asumir el control del suelo urbano como instrumento necesario, para ordenar y planear el desarrollo de las ciudades. A partir de la reflexión sobre las conclusiones a que llegó la Conferencia de Caracas, ésta emitió veintinueve recomendaciones, que dada la influencia que tuvieron en el proceso de la legislación urbanistica en el país cito completas las primeras veintiuno: 1. Otorgar la más alta prioridad política, financiera y social al problema de los asentamientos humanos. 2. Estimular el crecimiento ordenado y sistemático de los asentamientos humanos, con el propósito de elevar la eficiencia social y la calidad de la vida de los pueblos. Esto implica para los gobiernos asumir la conducción del proceso y para los pueblos participar activa y creadoramente. 3. Establecer políticas nacionales de planificación y ordenamiento de los asentamientos humanos que incluyan las siguientes características: a. Que estén integradas al desarrollo económico y social. b. Que incorporen un enfoque, coordinado todas la gama de políticas sectoriales que atañen a los asentamientos humanos. c. Que adopten políticas a nivel nacional, regional, metropolitano y municipal, con

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una clara asignación de competencias y recursos. 4. Designar, como principio general, una mayor proporción del ingreso al mejoramiento de los asentamientos humanos. Para tal fin, deben tomarse las medidas adecuadas para la promoción del ahorro que incluyan sistemas de protección ante los efectos de la inflación, y su movilización hacia el financiamiento a largo plazo de la vivienda y el desarrollo urbano y rural. 5. Establecer como objetivo de la política del habitat humano la indispensable superación de las deficiencias actuales, la reducción de de las diferencias en los estilos de vida, la conservación y adecuada distribución de los recursos escasos, y en general, elevar la calidad de vida del Hombre. 6. Dentro de los sistemas de ciudades, actuales y por definir, promover el desarrollo y organización de unidades poblacionales intermedias con suficiente dinamismo para contrarrestar la atracción de las grandes metrópolis. Asimismo, adecuar la distribución de la población dentro del territorio de cada país de acuerdo con las posibilidades de desarrollo regional; regular las corrientes migratorias del campo a la ciudad, tomando en cuenta la libertad de circulación; agrupar a la población geográficamente dispuesta en asentamientos que les permitan incorporarse a los beneficios del desarrollo. 7. Fomentar la plena participación de la población en las decisiones que afectan directa o indirectamente la calidad de su hábitat. 8. Insistir en darle a la propiedad de la tierra un claro sentido de función social y reformular los conceptos tradicionales relativos al régimen de la tierra, cuando corresponda, creando un nuevo derecho y nuevas políticas que faciliten la realización de autenticas reformas y transformaciones urbanas y rurales que les permitan a los gobiernos: a. Cumplir un papel activo en la incorporación de tierras a las ciudades, determinando las áreas convenientes para su extensión y la conformación adecuada de las urbanizaciones; el ritmo ordenado de su crecimiento, la erradicación de la especulación y la asignación de la tierra a su destino más adecuado desde el punto de vista social; y b. Preservar las tierras agrícolas indispensables para las necesidades actuales y futuras y el sustento de la humanidad. 9. Adoptar medidas para la recuperación por el Estado, o por sus instituciones públicas, del aumento en el futuro del precio de la tierra causado por su escasez relativa y destinar los fondos que así se recuperen para fines de beneficio social. 10. Asegurar la capacidad y el derecho del Estado para adquirir tierras para uso público futuro a un precio que en ningún caso debe ser mayor al existente antes de que se anuncien los planes de desarrollo de esas tierras. 11. Establecer en cada país, organismos públicos al más alto nivel político, integrados al sistema de planificación económica y social, encargados de la preparación, promoción y coordinación de políticas nacionales de asentamientos humanos. 12. Evaluar la conveniencia de establecer los fondos nacionales de financiamiento de inversiones con capacidad suficiente para colaborar con las instituciones públicas descentralizadas ejecutoras de las políticas nacionales de asentamientos humanos. 13. Elevar la capacidad de las autoridades metropolitanas para: a. Planificar en forma integral el desarrollo económico, físico y social de sus jurisdicciones, dentro del marco, normas y directrices de la política nacional de planificación; b. Suministrar los servicios públicos de naturaleza metropolitana, especialmente en los aspectos relativos al uso del suelo, abastecimiento de agua, preservación

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ambiental y servicios de transporte y comunicaciones; c. Coordinar la ejecución de programas de interés metropolitano por los municipios comprendidos dentro de su área, y d. Coordinar la acción de los organismos nacionales, federales y locales, que actúen dentro de su área. 14. La creación de corporaciones públicas con capacidad de invertir en el mercado de tierras, ejecución y funcionamiento de los servicios públicos, y la promoción de las medidas económicas para el mejoramiento del hábitat. 15. Establecer como objetivo primordial de las políticas de asentamientos humanos, la atención a las áreas marginales urbanas y rurales, definiendo estrategias y adoptando medidas que garanticen el pleno empleo y la generación de ingresos para sus habitantes. A corto plazo, se considera necesario el suministro de viviendas bien localizadas con respecto a las demás actividades, con servicios adecuados para todos y en condiciones que correspondan a la dignidad humana. 16. Descentralizar el poder de decisión y ejecución con el fin de aumentar la participación de las comunidades y los individuos en el planeamiento y ejecucución de los programas de mejoramiento de su hábitat, dentro de una concepción eminentemente humanista. 17. Asumir la mayor responsabilidad por los gobiernos nacionales en la tarea de impulsar la actualización de las estructuras y políticas, administrativas, financieras, que permitan a las ciudades hacer cumplir las normas mínimas de urbanización. Asimismo, proporcionar el uso racional de los recursos escasos, el establecimiento de normas básicas y el apoyo financiero y administrativo de los programas locales. 18. Revisar las concepciones de las instituciones administrativas y la legislación existente para hacer viables los nuevos diseños de las ciudades y guiar su crecimiento integral, para preservar las tierras agrícolas de sus zonas de influencia para usos agropecuarios y recreacionales y y para defender el medio ambiente urbano y sus alrededores de la contaminación y el deterioro. 19. Adoptar formas inovativas de transporte que permitan reducir el uso del automotor individual con el fin de asegurar una mejor utilización de los recursos y factores escasos. 20. Recomendar la adopción de criterios y normas mínimas relativas a los asentamientos humanos con el carácter de una declaración de derechos humanos. Estos criterios o normas mínimas concretas sólo tienen sentido en el marco de las condiciones culturales, sociales, económicas y ecológicas de cada pueblo. Por este motivo su fijación es responsabilidad de cada pueblo, con la participación activa de las propias comunidades locales. 21. Destacar los perjuicios que se deriven de la transferencia de normas y criterios provenientes de paises desarrollados, inadecuados a los paises en desarrollo y adoptables sólo por minorías privilegiadas de los mismos; su efecto puede agudizar las desigualdades, la dilapidación de recursos y el deterioro cultural y económico.

Las ocho recomendaciones restantes ya no se refieren al ámbito latinoamericano, sino a la necesidad de impulsar la colaboración internacional en materia de normas mínimas internacionales, financiamiento, asistencia técnica, medio ambiente, investigación científica y tecnológica, y fortalecimiento de la conciencia internacional, en favor del hábitat humano.

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Una cuidadosa lectura de las recomendaciones de la Convención de Caracas nos dan la pauta sobre el origen de la primera Ley General de Asentamientos Humanos en México, la deficiencia en algunos temas no abordados como la participación de la iniciativa privada en las acciones de desarrollo urbano, y la poca claridad en la autoridad local como autoridad urbana, que solo se toca en el caso de las conurbaciones, son también carencias que con el tiempo se han de corregir en la legislación mexicana de los mediados de los setentas.

LA CONFERENCIA “HABITAT”. Finalmente y como conclusión de las Conferencias Regionales, del 31 de mayo al 19 de junio de 1976 en Vancouver Canadá concurrieron todos los paises participantes para confrontar sus propuestas y obtener un documento conjunto En la sesión plenaria de la conferencia se adopto la declaración por 89 votos a favor, 15 en contra y 10 abstenciones. La declaración del representativo de Canadá, país sede, fue similar a la de los paises que votaron en contra. Canadá afirmo que su delegación había votado en contra en la versión preliminar de la declaración con profunda pena porque no podía aceptar la referencia claramente implícita en el inciso 4º de la sección II de la Resolución 3379 de la asamblea general. Canadá no acepta, agregaron, ni aceptará, que el sionismo fuera una forma de racismo y declina su voto por esta razón. Su delegación, encontró sin embargo, el resto de la declaración inspiradora y excelente. La Declaración de Hábitat de Vancouver, por supuesto que considera algunas de las propuestas de la Conferencia de Caracas, y encontamos en ella algunas novedosas para Latinoamérica y como era de esperar otras que corresponden a escenarios completamente ajenos a la realidad nuestra. La Declaración de Vancouver, no solo en México sino a nivel global tiene repercusiones en el complejo problema de la ciudad, del hábitat humano. La legislación urbanística como parte importantísima de ese proceso no podía quedar fuera de esa influencia. Dadas las repercusiones que tuvo en ésta, para la legislación urbanística mexicana, al igual que en otros momentos históricos podemos marcar una frontera, antes y después de Vancouver. Tomando en cuenta la importancia y trascendencia del documento, y a pesar de que algunas secciones nos pueden parecer un tanto ajenas a la realidad latinoamericana y mexicana, reproduzco aquí completo el documento de la Declaración Sobre Asentamientos Humanos de Vancouver:75 75

Vancouver Declaration on Human Settlements, EKISTICS No 252, Nov 1976, pag 262-266

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I. Oportunidades y Soluciones. 1. La humanidad no debe arredrarse por la dimensión de las tareas propuestas. Es necesario tomar conciencia sobre la responsabilidad de incrementar la actividad de los gobiernos y la comunidad internacional hacia la movilización de los recursos económicos, los cambios institucionales y la solidaridad internacional para: a. La adopción de políticas de asentamientos humanos significativas y vigorosas y de estrategias de planificación espacial realistas y adaptadas a las condiciones locales; b. La creación de asentamientos mas viables, atractivos y eficientes reconociendo la escala humana, la herencia y la cultura de sus gentes y las necesidades especificas de los grupos en desventaja, especialmente niños, mujeres y discapacitados en razón de asegurar para ellos los servicios de salud, educación, nutrición y empleo dentro de un marco de justicia social; c. Crear las condiciones para una efectiva participación social en la planificación, edificación y manejo de sus asentamientos humanos; d. Desarrollar una innovadora integración en la formulación e implementación de los programas de asentamientos a través del uso mas apropiado de los recursos científicos y tecnológicos, adecuados al financiamiento nacional e internacional; e. La utilización de los medios mas efectivos de comunicación, para el intercambio de conocimientos y experiencias en el campo de los asentamientos humanos; f. Estrechar regional y globalmente los lazos de cooperación internacional; g. La creación de las oportunidades económicas conducentes a lograr la plenitud del empleo, donde bajo condiciones de seguridad y bienestar, hombres y mujeres sean razonablemente retribuidos en sus trabajo, en efectivo y con otras prestaciones personales. 2. Al encuentro de este reto, los asentamientos humanos deben ser entendidos como instrumento y objeto del desarrollo. Las metas de las políticas de asentamientos son inseparables de las de cada sector de la vida social y económica. Las soluciones a los problemas de los asentamientos humanos deberán ser por eso, concebidas como una parte integral del proceso de desarrollo de las naciones, en lo individual y dentro de la comunidad mundial. 3. Con estas oportunidades y consideraciones en mente y estando de acuerdo en la necesidad de encontrar los principios comunes que guiaran a los gobiernos y a la comunidad de las naciones en la solución de los problemas de los asentamientos humanos, la Conferencia proclama los siguientes principios generales y lineamientos de acción: II. Principios generales.

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1. El impulso a la calidad de vida del ser humano es el principal y mas importante objetivo de cada política de asentamientos humanos. Esa política debe facilitar la rápida y continua superación de la calidad de vida de la población empezando con la satisfacción de sus necesidades primarias de nutrición, habitación, agua potable, empleo, salud, educación, capacitación y seguridad social sin ninguna discriminación de raza, color, sexo, lenguaje, religión, ideología, origen social o nacional, o ninguna otra causa; dentro de un marco de libertad, dignidad y justicia social. 2. En el esfuerzo del logro de este objetivo debe darse prioridad a las necesidades de los grupos en desventaja. 3. El desarrollo económico debe conducir a la satisfacción de las necesidades humanas como significado necesario hacia el logro de una mejor calidad de vida contribuyendo a un mas equitativo reparto de sus beneficios entre los pueblos y las naciones. En este contexto particular debe ponerse atención en la acelerada transición de los paises en desarrollo, desde un desarrollo primario a uno secundario, y particularmente al desarrollo industrial. 4. La dignidad humana y el ejercicio de la libre elección consistente con el bienestar público, son derechos básicos que deben ser garantizados en cada sociedad. Es por eso que es un deber de los pueblos y sus gobiernos el unirse en la lucha contra cualquier forma de colonialismo, agresión externa, ocupación o dominación, apartheid y todas las formas de racismo y discriminación racial referidas en las resoluciones adoptadas por la asamblea general de las naciones unidas. 5. El establecimiento de asentamientos en territorios ocupados por la fuerza, es ilegal y esta condenado por la comunidad internacional. Sin embargo siguen latentes las acciones a tomar contra el establecimiento de tales asentamientos. 6. El derecho del libre transito y el derecho de los individuos de elegir un lugar donde asentarse, dentro del dominio de su propio país, debe ser reconocido y salvaguardado. 7. Cada estado tiene el derecho soberano e inalienable de escoger el sistema económico, así como el político, el social y el cultural, de acuerdo con la determinación de su pueblo; sin interferencia, coerción o amenaza externa de ningún tipo. 8. Cada estado tiene el derecho de ejercitar completa y permanente la soberanía sobre su riqueza, recursos naturales y actividades económicas, adoptando las medidas necesarias para la planeación y manejo de sus recursos, procurando la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente. 9. Todo país debe tener el derecho a ser heredero soberano de los valores culturales creados a través de su historia, y tiene por lo tanto también, la obligación de preservarlos como parte integral de la herencia cultural de la

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humanidad. 10. El suelo es uno de los elementos fundamentales de los asentamientos. Cada estado tiene el derecho de tomar las medidas necesarias para mantener su utilización, posesión, disposición y reserva bajo el control público. Cada nación tiene el derecho de planear y regular el uso del suelo, el cual es uno de sus más importantes recursos, en tal forma que el crecimiento de los centros de población urbanos y rurales se basen en un plan congruente del uso de la tierra. Tales medidas deben asegurar el logro de las las metas básicas de reforma económica y social de cada país, de conformidad con sus sistemas de tenencia del suelo y de legislación nacional. 11. Los pueblos deben evitar la contaminación de la biosfera y los océanos y unirse en el esfuerzo de terminar con la explotación irracional de todos los recursos ambientales no renovables, o los renovables en el largo plazo. El medio ambiente es la herencia común de la humanidad y su protección es responsabilidad de la comunidad internacional en conjunto. Todos los actos de las naciones y los pueblos deberían por eso estar inspirados en un profundo respeto por la protección ambiental y los recursos de los cuales dependen nuestras vidas. 12. El desperdicio y mal uso de los recursos en la guerra y el armamentismo deben ser evitados. Todos los paises deben hacer un firme compromiso de promover un general y completo desarme bajo un estricto y efectivo control internacional, en particular en el campo del desarme nuclear. Parte de los recursos así liberados deben ser utilizados en la consecución de una mejor calidad de vida para la humanidad y particularmente para la población de los paises en desarrollo. 13. Todas las personas tienen el derecho y el deber de participar individual y colectivamente en la elaboración e implementación de políticas y programas en sus comunidades. 14. Para el logro de un progreso universal con calidad de vida, debe ser promovida una razonable y justa estructura de relaciones económicas entre los estados. Por eso, es esencial el implementar urgentemente el nuevo orden económico internacional basado en la declaración y programa de acción aprobado por la asamblea general en su sexta sesión especial y en la carta de derechos económicos y deberes de los estados. 15. Debe situarse en la mas alta prioridad la rehabilitación de los desamparados, exiliados y de quienes hayan sido desplazados por catástrofes naturales o inducidas y especialmente por actos de agresión externa. En el segundo caso todos los paises tienen la obligación de cooperar íntegramente en razón de garantizar que las partes involucradas permitan el retorno de los grupos desplazados de sus hogares y darles la oportunidad de poseer y disfrutar sus propiedades y pertenencias sin ninguna interferencia. 16. Los sitios históricos, monumentos y otros inmuebles del patrimonio nacional,

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incluidos los de carácter religioso, deben ser salvaguardados contra cualquier acto de agresión, abuso, u ocupación por la fuerza. 17. Cada estado tiene el derecho soberano de regular y ejercer un efectivo control sobre la inversión extranjera, incluyendo la de las corporaciones transnacionales dentro de su jurisdicción nacional cuando afecten directa o indirectamente a los programas del desarrollo urbano. 18. Todos los paises, particularmente los no desarrollados, deben crear las condiciones que hagan posible la la integración de las mujeres y de la juventud en las actividades políticas, sociales y económicas. Particularmente en la implantación de las propuestas del desarrollo urbano y en todas las actividades asociadas, en base a la equidad de derechos con el fin de alcanzar la mas completa y eficiente utilización de los recursos humanos; teniendo en cuenta que las mujeres constituyen la mitad de la población mundial. 19. La cooperación internacional es un objetivo y un deber común de los estados que contribuye a acelerar el desarrollo social y económico de los paises pobres, dentro de un escenario de condiciones externas favorables, compatibles con sus necesidades y aspiraciones y el cual contiene los deberes respecto de la igualdad soberana de las naciones. III. Lineas de acción. 1. Se recomienda que los gobiernos y las organizaciones internacionales deban hacer su mayor esfuerzo para tomar medidas urgentes como se establece en las siguientes lineas de acción. 2. Es responsabilidad de los gobiernos elaborar planes de estrategia espacial y adoptar políticas de desarrollo de los asentamientos humanos que conduzcan los esfuerzos del desarrollo socioeconómico. Tales políticas deben ser un componente esencial de la estrategia de desarrollo integral eslabonándose y armonizando con las políticas de industrialización, agricultura, bienestar social, cultural, medio ambiente y preservación cultural; de manera que unas soporten a otras en un progresivo impulso al bienestar de la humanidad. 3. Una política de asentamientos humanos debe buscar una integración armoniosa en coordinación con una amplia variedad de componentes incluidos por ejemplo, el crecimiento y la distribución poblacional, el empleo, la habitación, el uso del suelo, la infraestructura y los servicios. Los gobiernos deben crear mecanismos e instituciones para implementar y desarrollar tales políticas. 4. Es de suprema importancia que los esfuerzos nacionales e internacionales den prioridad al mejoramiento de la habitación rural. En este contexto los esfuerzos deben enfocarse hacia la reducción de las disparidades entre las áreas rurales y urbanas así como entre las regiones y las ciudades en si mismas, para un armonioso desenvolvimiento de los grupos humanos.

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5. Las características económicas naturales y demográficas de muchos pueblos requieren políticas en cuanto al crecimiento y la distribución de la población, el uso del suelo y la localización de las actividades productivas para asegurar el proceso ordenado de la urbanización en vistas de una ocupación racional del espacio rural. 6. Los programas y políticas de asentamientos humanos deben definirse y enfocarse para alcanzar los estándares mínimos y progresivos para una aceptable calidad de vida. Esos estándares pueden variar dentro y entre los paises, así como en el tiempo y por eso deben sujetarse a adecuaciones de acuerdo a las condiciones y posibilidades particulares. Algunos de esos estándares son mas apropiadamente definidos en términos cuantitativos los cuales señalarán con precisión las metas a nivel local y nacional. Otros deben ser cualitativos de acuerdo a las necesidades sentidas a que deban sujetarse. Al mismo tiempo la justicia social y la distribución razonable de los recursos que se demanda debe desalentar su consumo excesivo. 7. Debe atraerse la atención a los efectos negativos de importar estándares y criterios que pueden ser solamente adoptados por minorías y podrían incrementar las desigualdades, el mal uso de los recursos y el deterioro social cultural y ecológico de los paises en desarrollo. 8. La vivienda apropiada y los servicios son derechos humanos básicos los cuales obligan a los gobiernos a asegurarlos a toda la población, empezando con la asistencia directa a los grupos mas desprotegidos a través de programas guiados de autoayuda y acción comunitaria. Los gobiernos deben esforzarse en remover todos los obstáculos que impiden el logro de esas metas. De especial importancia es la eliminación de la segregación social y racial, ínter alia, a través de la creación de comunidades mas equilibradas con mezclas de los diferentes grupos sociales, de ocupación, habitación y esparcimiento. 9. La salud es un elemento esencial en el desarrollo del individuo y una de las metas de las políticas de asentamientos humanos que debe impulsar las condiciones de prevención medio ambiental y los servicios básicos de salud 10. Un derecho básico de las dignidad humana es el de participar individual y colectivamente en la conformación de las políticas y programas que afectan sus vidas. El proceso escogido y llevado a efecto debe tener un curso de acción para el mejoramiento de los asentamientos humanos diseñándose expresamente para satisfacer ese derecho. Las políticas efectivas de asentamientos humanos requieren una continua relación de cooperación entre el gobierno y sus gentes a todos los niveles. Se recomienda a los gobiernos nacionales promover programas que puedan alentar y asistir a las autoridades locales a participar en una mayor extensión del desarrollo nacional. 11. Dado que una política genuina de asentamientos humanos requiere la efectiva participación de la población en su conjunto, los recursos deben por eso, en todo tiempo efectuar los arreglos técnicos que permitan el uso de todos los

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recursos humanos, capacitados o no. Debe garantizarse la participación en condiciones de igualdad, de las mujeres. Estas metas deben ser asociadas con un programa de capacitación global que facilite la introducción y el uso de tecnologías que maximicen el empleo productivo. 12. Las instituciones nacionales e internacionales deben promover e instituir programas y cursos en la materia. 13. La tierra es un elemento esencial en el desarrollo de los asentamientos, tanto urbanos como rurales. Su uso y tenencia debe ser materia de control publico debido a su limitada provisión a través de medidas apropiadas de legislación incluyendo las políticas de reforma agraria -como una base esencial del desarrollo rural integral- que faciliten la transferencia de recursos económicos al sector agrícola y la promoción del esfuerzo agroindustrial, a fin de que de impulso a la integración y organización de los asentamientos humanos en concordancia con los planes y programas del desarrollo nacional. El incremento en el valor de la tierra como resultado de las inversiones publicas, debe ser capitalizado para el beneficio de la sociedad como un todo. Los gobiernos deben también asegurar que la tierra agrícola de primera, sea destinada para este más vital uso 14. Los asentamientos humanos se caracterizan por las significativas disparidades en los estándares de vida y las oportunidades. El desarrollo armonioso de los grupos humanos requiere la reducción de las desigualdades entre las áreas urbanas y las rurales, entre las regiones y dentro de las regiones mismas. Los gobiernos deben adoptar políticas tendentes a la disminución de las diferencias entre los estándares de vida y oportunidades de las áreas urbanas y rurales tales políticas a nivel nacional deben ser complementadas con políticas diseñadas para reducir las disparidades entre las naciones dentro del marco del nuevo orden económico internacional. 15. En la consecución de los objetivos socioeconómicos y ambientales del desarrollo de los asentamientos humanos debe darse una alta prioridad al diseño actual y a los procesos de planeación física que tengan como sus principales tareas la síntesis de los diferentes niveles de planeamiento y la transformación de las metas amplias y generales en el diseño de soluciones especificas. El diseño de metodologías comprensibles y sensitivas relativas a las circunstancias particulares de tiempo y espacio, y basadas en la consideración de la escala humana debe ser perseguido y alentado. 16. El diseño de los asentamientos humanos debe enfocarse a proveer un medio de vida en el cual la identidad de individuos, familias y sociedad sea preservado y adecuado para que, con respeto a la privacía posibilitar las interacciones frontales y la participación publica en la toma de decisiones que el proceso haya previsto. 17. Un asentamiento humano es mas que una agrupación de gentes viviendo y trabajando en un mismo lugar. La diversidad de las características en los asentamientos reflejan valores culturales y estéticos que deben ser respetados y alentados y áreas de importancia histórica arqueológica, religiosa o áreas

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naturales de especial interés a preservase para la posteridad. Los lugares de culto especialmente en las áreas de expansión física de las localidades deben ser reconocidos en atención a satisfacer las necesidades espirituales y religiosas de los diferentes grupos étnicos en concordancia con su libertad de expresión religiosa. 18. Los gobiernos y la comunidad internacional deben facilitar la transferencia de tecnología, las experiencias relevantes y deben fomentar la asistencia para la creación de tecnologías endógenas mas apropiadas a las características y patrones socioculturales, por medio de acuerdos bilaterales o multilaterales que tengan un aprecio a la soberanía y el interés de participación de los estados. El conocimiento y la experiencia acumulada en la materia debe estar disponible para todos los paises. Las instituciones académicas y de investigación deben contribuir mas cabalmente a este esfuerzo dando una mayor atención a los problemas urbanos. 19. Se debe otorgar un acceso en términos mas favorables a la tecnología moderna la cual debe adaptarse necesariamente a las condiciones económicas sociales y ecológicas de los diferentes estados de desarrollo en los paises no industrializados. Deben hacerse esfuerzos para asegurar que las practicas comerciales y de transferencia de tecnología se adapten a las necesidades de los paises no desarrollados, para asegurar que no se abuse de sus derechos de compradores. 20. La cooperación internacional técnica y financiera de las naciones del norte con las del sur debe ser conducida en una plataforma de respeto a la soberanía nacional, de los planes y programas de desarrollo y diseñada para solucionar los problemas relativos a los proyectos que se deriven de los programas de asentamientos humanos encaminados al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. 21. Debe asignarse la atención debida a la implementación y conservación de tecnologías de reciclamiento. 22. En la planeación y administración urbana los gobiernos deben tomar en consideración todas las recomendaciones pertinentes de la planeación urbana que han emergido de conferencias anteriores, que traten de la calidad de vida y los problemas del desarrollo que la afectan, empezando con la alta prioridad global representada por la trasformación del orden económico a nivel nacional e internacional (sexta y séptima sesiones especiales) el impacto ambiental de los asentamientos humanos (Conferencia del Medio Ambiente Humano, Estocolmo), las ramificaciones sanitarias y habitacionales del crecimiento poblacional (Conferencia Mundial de Población, Bucarest), desarrollo rural y la necesidad de incrementar la provisión alimenticia (Conferencia Mundial de Alimentación, Roma) y el efecto del desarrollo urbano y habitacional en la mujer (Conferencia Internacional de la Mujer, Ciudad de México). 23. Cuando se planifiquen nuevos asentamientos humanos o se reestructuren los

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existentes debe darse la mas alta prioridad a la promoción de condiciones optimas y creativas de coexistencia humana. esto implica la creación de espacios urbanos bien estructurados en una escala humana, la estrecha interconexión de las diferentes funciones urbanas, la liberación del trabajador urbano de las intolerables tensiones sicológicas debidas a la sobrepoblación y al caos, la creación de oportunidades de acercamiento humano y la eliminación de los conceptos urbanos que provoca el aislamiento humano. 24. Guiados por los anteriores principios la comunidad internacional debe ejercitar su responsabilidad de mantener los esfuerzos nacionales al encuentro de los retos de los asentamientos humanos y de cara a ellos. dado que los recursos de los gobiernos no alcanzan para todas las necesidades, la comunidad internacional debe proveer el financiamiento necesario y la asistencia técnica para que se desprendan los arreglos institucionales en vista de nuevas y efectivas formas de promoverlos. mientras tanto la asistencia a los paises en desarrollo debe por lo menos alcanzar el porcentaje de objetivos definidos en la estrategia de desarrollo internacional de la década para las naciones del tercer mundo

Como se desprede de la Declaración de Vancouver, se pueden resumir las propuestas de la conferencia en estos seis puntos: • Es responsabilidad de la humanidad en su conjunto coadyuvar para el mejoramiento del hábitat humano. • El medio ambiente es herencia común de la humanidad y su protección es una responsabilidad común. • La salvaguarda del patrimonio histórico, como valores afectos a los pueblos, pero también como herencia cultural de la humanidad. • Mantener el control público sobre la utilización, posesión, disposición y reserva del suelo. • Cada comunidad debe elaborar sus propios estándares mínimos que permitan una aceptable calidad de vida en los asentamientos humanos. La importación de normas es una política que puede generar una mayor desigualdad social y desperdicio de recursos. • La planeación de los asentamientos humanos debe abrirse a la participación activa de los miembros de la comunidad. Probablemente más que la influencia que hayan tenido en las políticas mexicanas sobre los asentamientos humanos, las recomendaciones finales de Vancouver, lo tuvo la reflexión que al interior del país generó la propuesta misma de “Hábitat”, que se concretaron en la participación mexicana en la Conferencia de Caracas, cuyas propuestas en la mayoría de los casos llegaron a integrar la declaración final de Vancouver. Como es lógico al estar plagado el documento final de propuestas que surgen de la participación

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de la delegación mexicana en Caracas, México no podía hacer otra cosa que asumir la declaración y llevarla a la práctica, por lo menos en las formas.

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CAPITULO DECIMO SEGUNDO La “Ley General de Asentamientos Humanos”

EL EFECTO “HABITAT”. Como vimos en el capítulo anterior, la participación de México tanto en la preparación como en la Conferencia misma del Hábitat, fue muy intensa. En ese sentido, la Ley General de Asentamientos Humanos, primera ley de carácter nacional en materia urbanística desde las ordenanzas de Felipe II, y las reformas constitucionales que se requirieron, no fueron producto de cumplir con las recomendaciones de la declaración de Vancouver, sino de el torbellino político, administrativo y legislativo que los preparativos del Hábitat tuvieron en el país Así, las propuestas que la delegación mexicana llevó a Caracas obligaron al Gobierno Federal, y a su titular Luis Echeverría a no llegar el 31 de mayo con las manos vacias. El segundo semestre de 1975 y el primero de 1976, es por eso quisa, el año de mayor actividad legislativa en materia urbanística de cuantos se tengan memoria. Para crear una ley en materia de asentamientos humanos, había que reformar primero la Constitución Política Federal. Era necesario además reformar la Ley de la Administración Pública Federal, a fin de asignar a una secretaría las facultades en materia de desarrollo urbano, o crear una dependencia nueva. Reformas necesarias a fin de poder expedir una ley nacional en materia urbanística, aprobarla y publicarla. Todo antes del 31 de mayo de 1976. Aunque las propuestas mexicanas que fueron llevadas al seno de la Conferencia de Caracas a mediados de 1975, contribuyeron en la declaración final, fue mas bien el resultado de los trabajos de la Conferencia Regional, y el documento orientador que contenía los criterios que prevalecían en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, llamado Anexo 7 (A/Conf. 70/RPC/1. 19 de mayo de 1975), y que como ya dije fue leído por Kurt Waldheim en la sesión inaugural; los que configuraron la propuesta final, en la cual se inspiraron los legisladores, y el equipo de urbanistas, funcionarios federales, académicos, especialistas en derecho civil y economistas que trabajaron en equipo en el conjunto de reformas.

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LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 1976 A fin de dar soporte a la legislación en asentamientos humanos, y dar bases constitucionales al control estatal del suelo urbano y rural; así como definir las facultades de la Federación los Estados y Municipios en la materia; el Congreso de la Unión promueve la reforma de los artículos 27, 73 y 115 de la Constitución. El decreto se aprobó el 29 de enero de 1976 y se publicó en el Diario Oficial el 6 de febrero del mismo año. El párrafo tercero del artículo 27, donde se expresan las bases del derecho urbanístico, quedó redactado en los siguientes términos:76 Artículo 27,- .... La nación tendrá en todo momento el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los recursos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida rural y urbana. En consecuencia se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en términos de la Ley Reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad agrícola en explotación; para la creación de nuevos centros de población agrícola con tierras y aguas que les sean indispensables; para el fomento de la agricultura y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de la población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad agrícola en explotación.77

En la reforma al artículo 27, quedaron definidas las facultades del Estado para ordenar los asentamientos humanos, establecer provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, transformando el sistema de propiedad y planear y regular la fundación, mejoramiento, conservación y crecimiento de los centros de población. Al artículo 73, que trata de las facultades del Congreso de la Unión, se le agregó una fracción: la XXIX-C, que dice lo siguiente: Artículo 73.-... XXIX-C.- Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, 76 TENA RAMIREZ Felipe, Leyes Fundamentales de México 1808-1998. 1998; México, Editorial Porrua. pag 989-990 77 Con negrillas las adiciones.

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de los Estados y Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de asentamientos humanos, con objeto de cumplir los fines previstos en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución.

En esta adición, se define el carácter concurrente de las autoridades en materia de desarrollo urbano. Esto significa que en éste tema todos los niveles de gobierno cumplen con una función que no invade en ámbito de la otra. En el caso del artículo 115, que como ya vimos, trata de las facultades del Ayuntamiento, también se agregaron fracciones: la IV y la V con el siguiente contenido: Artículo 115.- ... IV.- Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencia, expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos de acuerdo con la ley federal en la materia. V.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar la continuidad geográfica, la Federación las Entidades Federativas y Municipios respectivos en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

Aunque aun está lejos del sueño del legislador de 1917, el municipio recupera un poco de terreno al participar en los supuestos de planeación que propone el artículo 27, y en materia de las conurbaciones interestatales. Se publicaron además dos transitorios, uno para determinar la entrada en vigor de las reformas, y otro, el que más nos interesa, que determina la obligación del estado de expedir la ley nacional en materia de asentamientos humanos, y de las Entidades Federativas a hacer lo propio con la legislación local. TRANSITORIOS Primero.- Las presentes reformas y adiciones entrarán en vigor al día siguiente de su publicación en el “Diario Oficial” de la Federación. Segundo.- El Congreso Federal y la Legislaturas Locales, deberán expedir en el plazo de un año, las leyes reglamentarias previstas en las anteriores reformas y adiciones.

Tal era el interés del Estado mexicano en el tema que varios meses antes de que se cumpliera el plazo tanto la federación como los estados habían expedido sus leyes correspondientes.

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LA LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Una vez que entraron en vigor las reformas constitucionales, el 6 de febrero de 1976, inicia la carrera para la conclusión de la ley federal reglamentaria. La Ley General de Asentamientos Humanos, como se le llamó, fue aprobada por el Congreso de la Unión el 20 de mayo de 1976, y publicada en el “Diario Oficial de la Federación” el 26 de mayo. Tres días después, volaba a Vancouver con la delegación mexicana. México no solo iba a apoyar los conceptos de la Declaración de Caracas sino que había obrado en consecuencia y llevaba el fruto de esa obra: la novísima Ley General de Asentamientos Humanos. Como se enuncia en su primer artículo, son tres los objetivos de la Ley78 : • Establecer la concurrencia de los Municipios Estados y Federación para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, es decir en el problema urbano cada nivel de gobierno tiene su responsabilidad, sin ser exclusividad de uno; • Fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación mejoramiento y crecimiento de los centros de población, y • Definir los principios conforme el Estado ejercerá sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones, usos. reservas y destinos de áreas y predios. Para cumplir con estos objetivos, la Ley, se organiza en cuatro capítulos con cuarenta y siete artículos. El Capitulo I, se refiere a las “Disposiciones Generales”. Ademas de los objetivos que ya mencionamos, en este capítulo se precisan dos definiciones básicas para la comprensión del problema: Por asentamiento humano, la radicación de un determinado conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran;

difereciándolo del concepto “centro de población”, que es ...las áreas urbanas ocupadas por las instalaciones necesarias para su vida normal; las que se reserven a su expansión futura; las constituidas por los elementos naturales que cumplen una función de preservación de las condiciones ecológicas de dichos centros; y las que por resolución de las autoridades competentes se dediquen a la fundación de los mismos.

Define también en este capítulo el sistema nacional de planeación, para lo cual propone los siguientes planes: I. El Plan Nacional de Desarrollo Urbano Ley General de Asentamientos Humanos. Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas. 1982 78

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II. Los Planes Estatales de Desarrollo Urbano, que operarán en el ámbito interno de las Entidades Federativas y se regularán por las leyes que los correspondientes gobiernos emitan al efecto; III. Los Planes Municipales de Desarrollo Urbano, cuya elaboración y ejecución serán previstas en la legislación local de los Estados y IV. Los Planes de Ordenación de Zonas Conurbadas previstos en la fracción V del Artículo 115 Constitucional.

En el Capítulo II, “De la Concurrencia y de la Coordinación de las Autoridades”, la Ley establece las obligaciones o competencias de cada nivel de gobierno en la materia. A ese respecto se establece: • Para los municipios Tomar la participación que les asignen las leyes estatales en la elaboración y revisión del Plan Municipal, ejercer sus atribuciones en cuanto a su aprobación y a la expedición de las declaratorias de usos, destinos y reservas; Participar en los términos de la legislación correspondiente en los procesos de conurbación; llevar a cabo la ejecución del Plan, preveer lo referente a inversiones y acciones que tiendan a conservar, mejorar y regular el crecimiento de los centros de población, y Dar publicidad a los Planes Municipales. • Para los Estados Tomar la participación que les asignen las leyes estatales en la elaboración, revisión y ejecución del Plan Estatal y los Planes Municipales de Desarrollo Urbano y ejercer sus atribuciones en cuanto a su aprobación y a la expedición de las declaratorias de usos, destinos y reservas; Coordinar el Plan Estatal con el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; Participar en la planeación y regulación de los centros de población situados en su territorio y en otra vecina, que constituyan o tiendan a constituir una conurbación interestatal. • Para las Legislaturas Locales Expedir la Ley de Desarrollo Urbano; Dictar los decretos sobre fundación de los Centros de Población, y Determinar los Límites de los Centros e Población. • Para la Federación, a través de la Secretaría de la Presidencia: Elaborar, revisar y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; Proponer al Presidente de la República los decretos de conurbaciones interestatales, y Asesorar a los Municipios y Estados en la elaboración de los Planes de Desarrollo Urbano, promover la investigación científica y supervisar los trabajos relacionados con el desarrollo urbano con participación federal. • Para la Federación, a través del Ejecutivo Federal: Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y Declarar las conurbaciones interestatales. El Capítulo III, “De las Conurbaciones”, define el fenómeno de las conurbaciones

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interestatales previsto en la fracción V del artículo 115 Constitucional, y establece los procedimientos para la declaratoria de la zona, la integración y funciones de la Comisión de Conurbación, y lo relativo al Plan de Ordenación de la Zona Conurbada y su declaratoria de provisiones, usos, reservas y destinos de predios. El Capítulo IV y último, “De las regulaciones a la Propiedad en los Centros de Población”, es el cuerpo teórico de la ley, en el se ratifica que la ordenación de los asentamientos humanos se llevará a cabo mediante la planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Para concretar su contenido, la Ley define cada uno de estos conceptos: • FUNDACION: Como su nombre lo indica se refiere a la “fundación de los centros de población que se realice conforme esta Ley, requerirá Decreto expedido por la legislatura Estatal y declaratorias procedentes sobre provisión de tierras y determinación de usos, destinos y reservas”. • CONSERVACION: La conservación de los centros de población es la acción tendiente a mantener: A. El Equilibrio Ecológico; B. El buen estado de las obras materiales, de acuerdo con lo previsto en los Planes de Desarrollo Urbano y C. El buen estado de los edificios, monumentos, plazas públicas, parques y en general todo aquello que corresponda a su acervo histórico y cultural de acuerdo con las leyes vigentes.

• MEJORAMIENTO: es la acción tendiente a reordenar y renovar los centros de población, mediante el más adecuado aprovechamiento de sus elementos materiales integrantes y necesarios, podrá llevarse a cabo mediante convenios entre autoridades y propietarios, en que se atiendan sus respectivos intereses, o a través de la expropiación de los predios por causa de utilidad pública. • CRECIMIENTO: Se atenderá el crecimiento de los centros de población mediante la determinación de áreas necesarias para su expansión. En su artículo 35, la ley declara que el control público del suelo se establece necesariamente a través de los Planes de Desarrollo Urbano, cito: Art. 35.- A partir de la publicación de los Planes de Desarrollo Urbano previstos en el artículo 4o., las áreas y predios en ellos comprendidos quedarán sujetos a las regulaciones de esta Ley. Art. 36.- En virtud de lo dispuesto en el artículo anterior, para los fines de ordenación y regulación en los asentamientos humanos, la consiguiente declaratoria de provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios, se hará por las autoridades que señalen las leyes locales.

Para mayor claridad en los conceptos, algunos de ellos nuevos en la terminología urbana de México79, la Ley se aboca a definirlos en el artículo 37 de la siguiente 79

El término “Destinos” para referirse a los predios con fines públicos solamente es usado en México.

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manera: • PROVISIONES: Son las áreas que serán utilizadas para la fundación de un centro de población; • USOS: Son los fines particulares a que podrán dedicarse determinadas áreas o predios; • RESERVAS: Son las áreas que serán utilizadas para el crecimiento de un centro de población; • DESTINOS: Son los fines públicos a que se prevea dedicar determinadas áreas o predios. La Ley finaliza con cuatro artículos en los que se consuma el control público del Estado sobre las acciones que se lleven a cabo sobre el suelo. Estos cuatro artículos se han convertido en clásicos del derecho urbanístico mexicano, están presentes en todas las leyes en la materia desde 1976. los cito aquí para terminar el comentario sobre la primer Ley General de Asentamientos Humanos. Art. 44.- Todos los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho, deberán contener las clausulas relativas a la utilización de áreas y predios conforme a las Declaratorias correspondientes. Art. 45.- Serán nulos de pleno derecho, los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad, posesión o cualquier otro derecho sobre áreas o predios que contravengan las correspondientes Declaratorias de provisiones, usos, reservas y destinos inscritos en el Registro Público de la Propiedad. Art. 46.- Los notarios sólo podrán autorizar las escrituras públicas en que se cumpla lo dispuesto en el artículo 44 y en las que se inserte el certificado del Registro Público de la Propiedad sobre existencia o inexistencia de las declaratorias de que habla dicho precepto. Art. 47.- Las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades competentes de la Ley.

EL ACUERDO DE QUERETARO El segundo transitorio de las reformas Constitucionales, ofrecía un plazo de un año para que tanto la Federación, como las Entidades Federativas, expidieran sus correspondientes leyes en la materia. Una vez que la Federación expidió la Ley General, el paso siguiente era que todos los Estados expidieran sus correspondientes leyes estatales de desarrollo urbano, no sin antes hacer sus reformas constitucionales similares a la que se operó en el caso de la General de la República.

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De ninguna manera era una tarea fácil, recordemos que duró casi veinte años el que todos los estados expidieran su respectivo Código Civil y su promotor Benito Juárez murió sin ver el resultado. Los desarrollos y prioridades tan heterogéneas en los Estados del país apuntaban al fracaso en la empresa. Otro problema consistía en la gran diversidad de leyes que un proceso libre pudo haber producido. En ese sentido, el Gobierno de la República, planteó un acuerdo y compromiso expreso para unificar la legislación y los planes estatales y municipales de desarrollo urbano. Para materializar el acuerdo, la Federación convoco a los 32 Estados a un Seminario Nacional sobre la Ley General de Asentamientos Humanos, a realizarse en la ciudad de Querétaro, cuna del federalismo, del 11 al 17 de julio de 1976, apenas regresando la delegación mexicana de Vancouver. El resultado de la reunión no pudo se más alentador: los representantes de los treinta y dos Estados de la Federación, suscribieron el “Acuerdo de Querétaro” que afirma:80 “Consientes de la gravedad creciente que presentan los problemas de desarrollo regional y urbano del país, y la necesidad de abordarlos vigorosamente con base en las disposiciones jurídicas aplicables que establecen los artículos 27, 73 y 115 Constitucionales y la Ley General de Asentamientos Humanos.” “Reconociendo la urgencia de instrumentar de inmediato las disposiciones jurídicas y cumplir con el Artículo Segundo Transitorio de la reforma del 27 Constitucional que establece el 6 de febrero de 1977, como la fecha límite para la expedición de las legislaciones estatales relativas al ordenamiento de los Asentamientos Humanos.” “Considerando que esta labor debe realizarse en forma integrada, que asegure la participación de los estados y el respeto a su soberanía, han decidido suscribir el presente Acuerdo de Querétaro que establece los siguientes criterios comunes y proposiciones para una acción concertada” • • • • • •

Principios y objetivos básicos de la planificación; Políticas y estrategias de desarrollo; Características de los planes estatales y municipales de desarrollo urbano; Instituciones administrativas y participación popular; Educación: docencia, investigación y servicio, y Mecanismos para el control.

El Acuerdo termina aceptando un guión que indicara a las legislaturas locales la estructura y contenido fundamental de las leyes estatales de desarrollo urbano. En el Caso de Colima, con algunas variantes en el orden, el guión fue seguido como veremos más adelante. Reproduzco el guión en su totalidad, dado la importancia que este tuvo en la conformación de la ley de Colima. 80

SILVA-HERZOG Flores, Jesús (1976) El Acuerdo de Querétaro. Asentamientos humanos, urbanismo y vivienda. J. Silva-Herzog et alt, México, Ed Porrúa, pp 629-648

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Aspectos jurídicos que de acuerdo con la reforma constitucional y la Ley General de Asentamientos Humanos deben contemplar las legislaturas locales. I. DISPOSICIONES GENERALES: Normas básicas de la ley, que sean comunes a todo el texto, y que apliquen a nivel local las disposiciones y supuestos jurídicos establecidos en la Ley General A. Declarar que la aplicación de la Ley es de orden público, interés social y beneficio colectivo. B. Fines: Los fines de la Ley deben consistir en: a. La ordenación y regulación de los centros de población, b. El mejoramiento de las condiciones de vida de la población urbana y rural. Para este efecto se podrán aplicar las políticas y facultades concurrentes a los tres niveles de gobierno y que son exclusivas del ámbito local, pero sin contrariar las disposiciones de la Ley general. Asimismo, se deben señalar las que dentro de la competencia estatal pueden ser ejecutadas por las autoridades estatales o municipales. C. Objeto: El objeto de la Ley es la regulación y ordenamiento de las acciones gubernamentales tendientes a: a. La fundación; b. El mejoramiento; c. La conservación; y d. El crecimiento. De los centros de población conforme a las definiciones que de dichos actos hace la Ley General, es conveniente hacerlo para evitar confusiones. D. Definiciones: Se tienen que señalar los conceptos de los términos que, sin estar señalados en la Ley General, es conveniente hacerlo para evitar confusiones. II. AUTORIDADES: En la ordenación del desarrollo urbano de las Entidades Federativas, Las autoridades estatales y municipales tendrán, dentro de sus respectivas áreas de competencia, atribuciones para planear y ordenar los usos , destinos y reservas de tierras, aguas y bosques. A. Atribuciones estatales: Las legislaturas de los estados al expedir la ley local, determinarán las atribuciones que las diversas dependencias y organismos del Ejecutivo tendrán en la ordenación y desarrollo urbano de la entidad. B. Atribuciones municipales: Loa ayuntamientos tendrán atribuciones que en materia de desarrollo urbano municipal les confiere la ley local, ordenamiento jurídico en el que se fijarán los campos de acción de los dos niveles de gobierno. C. Formas de concurrencia y coordinación: A fin de cumplimentar en sus términos lo dispuesto en el artículo 27 Constitucional y en la Ley General de Asentamientos Humanos, las leyes locales deberán consignar en sus normas los supuestos jurídicos que permitan la concurrencia y coordinación de los tres niveles de gobierno en la solución de los problemas que plantea la planeación y desarrollo urbano. a. Convenios.- Un generoso instrumento que, permitirá una real colaboración de las diversas autoridades estatales, federales y

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municipales y el fortalecimiento de nuestro sistema federal, lo es, sin duda, los convenios que para el racional y equilibrado desarrollo urbano del país se celebren. b. Comisiones.- Las legislaturas de los estados en las leyes locales contemplarán la creación de comisiones y organismos que a nivel estatal o municipal coadyuven en la elaboración y ejecución de los planes de desarrollo urbano. D. Control de las autoridades municipales.- Se deben señalar los mecanismos de supervisión administrativa de las decisiones municipales en esta materia. III. DE LAS CONURBACIONES: En las entidades se pueden presentar dos tipos de conurbaciones: una dentro de los límites políticos de la Entidad y otro con un centro de población de una Entidad vecina. A. Con otras entidades: Señalar la participación que para el efecto atribuye la Ley General tanto al Gobernador del Estado como al Presidente Municipal correspondiente. B. Interna: Además de la participación de los dos niveles de gobierno se tiene que señalar: el procedimiento de determinación de la extensión de la zona que se va a considerar conurbada, los procedimientos de expedición de las declaratorias respectivas por parte del Gobernador del Estado y la integración y atribuciones de la comisión que se vaya a encargar de la ordenación de esa zona. IV. DE LOS PLANES: La ordenación y regulación de los asentamientos humanos se deberán realizar por medio de planes en los tres niveles de gobierno dentro de su jurisdicción y competencia. Los planes se integrarán con un conjunto de estudios, consideraciones y políticas que los hacen emanar y de la autoridad administrativa. A. Tipos: En el ámbito local se pueden presentar los siguientes: a. Estatales: Son los que contemplan el total de la entidad en materia que le es propia. b. Municipales: Estos se reducen a un municipio, en el ámbito que les corresponde de acuerdo a la legislación aplicable. c. De zona conurbada: Estos planes que rebasan los límites políticos de un municipio, y en su caso, de una entidad, deben contemplar la materia tanto local y municipal, en el primer caso como la de los tres niveles de gobierno en el segundo. B. Metodología de la planeación: En este apartado se debe considerar toda la vida de los planes desde su nacimiento hasta su extinción: en el caso de los planes estatales su promulgación corresponde al Gobernador del Estado; y en el de los municipios, al Gobernador, a los ayuntamientos o a ambos según lo decida la ley. En todo caso deben considerar las normas relativas a: a. Formulación b. Aprobación c. Publicación d. Registro e. Revisión f. Evaluación g. Modificación, y h. Cancelación. C. Participación popular: Las leyes locales establecerán los cauces que permitan la efectiva, real y permanente participación de la comunidad en todas aquellas

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V.

VI.

VII.

VIII.

acciones encaminadas a mejorar las condiciones de vida de los centros de población. Al efecto deberán utilizarse los canales que se consideren más adecuados y que garanticen su funcionalidad. REGIMEN DEL SUELO:Las leyes locales, para lograr los objetivos y fines de la Ley establecerán las modalidades a la propiedad que regulen y determinen el régimen del suelo. Pueden ser: a. Provisiones b. Destinos c. Usos, y d. Reservas. A. Formas de expedición de las Declaratorias: Las declaratorias que consignarán las modalidades deberán ser expedidas por un procedimiento claro y rígido en el que se respeten todas las garantías que señala la Ley General y que, en todo caso, deberán decidir si son expedidas por el Gobernador, por el Ayuntamiento o por ambos en forma conjunta, pero siempre inscritas en el Registro Público de la Propiedad y los notarios deberán tomarlas en cuenta para las escrituras en que participen. B. Se deben plantear las posibilidades de reestructurar el sistema impositivo que rige al suelo urbano, de tal manera que que por su medio se pueda evitar la excesiva especulación urbana y dé, al mismo tiempo, mayores recursos al Estado. Esto se tendría que realizar de acuerdo con la legislación local al respecto, y procurando que se refuerce la actualización municipal, tanto desde el punto de vista económico como administrativo. DE LAS DEFENSAS DE LOS PARTICULARES: La Ley local que expidan las legislaturas de los Estados, contendrán un apartado especia en el que se garantice a los gobernados las garantías de legalidad, de audiencia y se les conceda el derecho de impugnar los actos de las autoridades administrativas que, en el ejercicio de las funciones que en materia de asentamientos humanos tienen, lesionen su esfera jurídica. A tal efecto se establecerá un procedimiento administrativo que prevea, por lo menos, el término para interponer el recurso, un período de pruebas y alegatos suficiente y el plazo en que deba resolverse. Los recursos y medios de defensa que se establezcan deberán tener como resultado que el acto de que se trate sea considerado por la autoridad que lo emitió o revisado por su superior jerárquico, o en su caso, que conozca de éste el tribunal administrativo que se cree para este efecto. DE LAS SANCIONES, LOS DELITOS Y LAS INFRACCIONES: Las Leyes locales podrán establecer delitos específicos por la violación de los mandatos en materia urbana o bien remitir a la legislación ordinaria penal. En el primer caso deberá considerar: a. Tipificación de delitos, b. Infracciones administrativas, y c. Sanciones TRANSITORIOS: En virtud de que la materia nueva implica modificación profunda en un campo de actividad que requiere adaptación, es de recomendarse la entrada en vigor paulatina de la Ley. El presente esquema señala los puntos que se consideran necesarios, para la redacción de las leyes locales de la materia; las legislaturas de los Estados deberán decidir si otro conjunto de normas de tipo complementario o supletorio se establecerán en el texto de la

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Después de Vancouver, la Ley General de Asentamientos Humanos

propia Ley en forma unitaria, o al contrario, en forma independiente. En el primer caso se puede ser exhaustivo o fijar solo los principios y bases generales que luego serían reglamentados; entre éstos, se puede señalar los relativos a: a. Construcción; b. Fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamiento de terrenos; c. Catastro; d. Asociación Municipal; e. Estructura vial y sistema de transporte; f. Control, licencias, autorizaciones y permisos; g. Expropiación; h. Notariado; i. Registro de la Propiedad; j. Vivienda; k. Equipo, equipamiento y servicios urbanos; y l. Patrimonio Cultural En todo caso y conforme al principio general de derecho de que una ley posterior abroga o deroga una anterior, es de aconsejarse que por lo novedoso de la materia, se deban concordar las leyes complementarias que se contrapongan o no coincidan con ella, como pueden ser entre otras. a. Constitución Política local, b. Ley orgánica del Poder Ejecutivo, c. Código Civil, d. Código Penal, e. Ley de Hacienda, f. Ley Orgánica de la Administración Municipal, g. Ley de Expropiación, h. Ley del Notariado, i. Ley de Planificación j. Ley de Catastro, k. Ley de Fraccionamientos, y l. Ley de Fomento Industrial.

La estructura planteada por los asesores de la Federación, encabezados por Jesús Silva-Herzog, sirvió como base, no solamente para homogeneizar en el país las leyes de desarrollo urbano, sino para que las legislaturas partieran de un guión con sólidas bases teóricas y muchas horas previas de estudio y discusión.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

CAPITULO DECIMO TERCERO “La Ley de Desarrollo Urbano”

LA RESPUESTA LOCAL A LA LEY GENERAL. Sin mediar reforma Constitucional alguna, el Congreso local aprobó el decreto No 2, referente a la “Ley de Desarrollo Urbano” el día 12 de noviembre de 1976,81 publicandose al día siguiente, el sábado 13 de noviembre. Como vimos en el capítulo anterior, la legislatura aun tenía de plazo hasta febrero del siguiente año. Sin embargo el ánimo con el que se vieron estos temas en los meses posteriores a Vancouver, produjeron una gran cantidad de trabajo en muy poco tiempo, en el caso del Estado, la Ley estatal, es un buen ejemplo de ello. La “Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Colima” se presenta como la heredera a nivel local, de los planteamientos de la Declaración de Caracas, del espíritu del “Hábitat” y sobre todo de la Ley General a través de la metodología aceptada en el Acuerdo de Querétaro. Cuenta con noventa y dos artículos y dos artículos transitorios, y se encuentra estructurada de la siguiente manera: CAPITULO I.- Disposiciones Generales. CAPITULO II.- De las Autoridades Competentes. CAPITULO III.- De la Planeación Urbana. SECCION I.Del Plan Estatal. SECCION II.De los Planes Municipales y del Registro de los Planes de Desarrollo Urbano CAPITULO IV.- De las Conurbaciones en el Territorio del Estado. 81

En el “Periódico Oficial El Estado de Colima”, la Ley aparece publicada en el numero correspondiente al sábado 13 de noviembre de 1976, curiosamente la misma publicación cita como “dado en el recinto del Poder Legislativo a doce días del mes de noviembre de 1976, y por su parte el Ejecutivo manda “se imprima, publique y observe” el 13 de noviembre. Conociendo los tiempos de que requiere cada acción, algo no corresponde en las fechas.

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La Ley de Desarrollo Urbano

CAPITULO V.- De la Regulación de la Propiedad en los Centros de Población. CAPITULO VI.- De la Fraccionamiento de Terrenos.

Fusión,

Subdivisión,

Relotificación

y

CAPITULO VII.- De la Ejecución de Obras. CAPITULO VIII.- De la Vivienda. CAPITULO IX.- Del Mejoramiento. CAPITULO X.- De la Infraestructura, Equipamiento y Servicios Urbanos. CAPITULO XI.- De la Preservación del Patrimonio Cultural. CAPITULO XII.- De los Recursos Administrativos. CAPITULO XIII.- De las Medidas de Seguridad, de las Infracciones y Sanciones. Como se señaló en la metodología planteada en el Acuerdo, la Ley local trata todos los puntos que se señala como necesarios. De los puntos considerados como complementarios, la legislatura local incluyó: • • • • •

El de fusión, subdivisión, relotificación y fraccionamientos de terrenos; El de ejecución de obras; El de la vivienda; El de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, y El de patrimonio

LA “LEY DE DESARROLLO URBANO DEL ESTADO DE COLIMA” En el Capítulo I, tal como se había acordado, se declara la utilidad pública, se ocupa de los fines y el objeto de la Ley, y definen los conceptos de los términos que considera necesarios. Dada la novedad de la legislación urbana con este nuevo enfoque, era necesario definir muchos conceptos, sin embargo solamente se describen los términos de provisiones, usos, reservas y destinos; que se precisan en el artículo 2, y se repiten las mismas que aparecen en la Ley General. Para terminar el capítulo se insertan tres artículos donde se concreta el control público del suelo. Recordemos que los mismos contenidos aparecen en la Ley General. Al insertarlos en la Ley local, se hacen obligatorias en el Estado. Las cito, tal como

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

aparecen redactadas:82 ARTICULO 5o.- El derecho de propiedad, el de posesión o cualquier otro derecho derivado de la tenencia de áreas y predios serán ejercidos por sus titulares en forma compatible con el aprovechamiento, determinado por las correspondientes declaraciones de provisiones, usos, reservas y destinos que se expidan. ARTICULO 6o.- Los actos contratos y convenios relativos a la propiedad, posesión, uso o cualquier otra forma jurídica de tenencia de las áreas o predios, deberán tener las clausulas relativas a la utilización de los mismos, las que serán esenciales de dichos contratos o convenios, por lo que su no inclusión, o el ser establecidas en contravención a lo señalado en los planes estatal y municipal o en las declaratorias de destinos, usos, provisiones o reservas, producirán su nulidad de pleno derecho. ARTICULO 7o.- Los Notarios sólo podrán extender escrituras públicas de los actos, contratos o convenios señalados en el artículo anterior, previa comprobación de que las clausulas relativas a la utilización de los predios coincidan con las provisiones , usos,, reservas y destinos, así como los planos inscritos en el Registro de los Planes de Desarrollo Urbano y en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio. No se podrá registrar ningún acto, contrato o afectación que no se ajuste a los planes estatal y municipal y a las provisiones, usos, reservas y destinos establecidos.

A partir de la entrada en vigor de la Ley, el 13 de diciembre de 197683 , el Estado, en Colima, puede imponer a la propiedad privada las modalidades que dicta el interés público, a través de los instrumentos de planeación, tal como lo dicta el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución Política Federal recién reformado. El siguiente Capitulo, trata de las Autoridades Competentes. Como se encontraba previsto en la Ley General, y en el Acuerdo de Querétaro, la legislación local debía de decidir si era el Estado, los Municipios o ambos quienes tomarían la responsabilidad en materia de desarrollo urbano. En el caso de Colima, como sucedió de manera casi generalizada en las demás entidades federativas, el Estado a través del Gobernador o de sus dependencias acaparan las facultades más importantes y decisivas. La redacción del artículo 8, es más que clara: ARTICULO 8o.- El Gobernador del Estado es la autoridad competente para planear y ordenar la provisiones, usos, reservas y destinos de los elementos del Territorio del Estado y del desarrollo de los asentamientos humanos en el mismo.

Entre las más importantes, son atribuciones del Gobernador:

82 83

I.- Participar en la elaboración, revisión, aprobación y ejecución de los diversos planes de desarrollo urbano del Estado; P.O. 13 noviembre 1976. Fecha de entrada en vigor de la Ley, como lo comentaré más adelante.

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La Ley de Desarrollo Urbano

III.- Expedir las declaratorias sobre provisiones, usos, reservas y destinos de áreas y predios; IV.- Proporcionar a los Municipios el apoyo técnico y financiero necesario para que en el ámbito municipal se cumplan las funciones derivadas de esta Ley; VII.- Promover la exacta observancia de la planeación urbana en el Estado, en los términos de la presente Ley y de las demás disposiciones relativas; XI.- Participar con los Gobiernos de los Estados vecinos y con los Municipios de los mismos, en la elaboración y ejecución del Plan de Desarrollo Urbano de las zonas conurbadas, en los términos que establezcan las Leyes y Decretos correspondientes; ...

Para efectos de la elaboración del Plan Estatal, el Ejecutivo nombrará una comisión: la Comisión Coordinadora del Plan Estatal de Desarrollo Urbano, integrada por las dependencias del Gobierno del Estado relacionadas con el tema, así como otras entidades que el Ejecutivo “considere conveniente”, de la que será secretario técnico la Dirección General de Planificación y Urbanismo del Estado. También dentro de la esfera del Ejecutivo, son facultades de la Dirección General de Planificación y Urbanismo del Estado, entre otras las siguientes: I.- Conocer y dictaminar sobre las proposiciones de uso, destinos, reservas y provisión de las áreas y predios del Estado, que sometan los Ayuntamientos a la aprobación del Ejecutivo Estatal;

Esta facultad implica un procedimiento de carácter administrativo, mediante el cual es el ayuntamiento quién recibe las solicitudes de dictamen sobre usos, destinos y reservas, pero éste los turna al Ejecutivo para que apruebe. III.- Proponer la realización de obras y servicios públicos, en el Estado para cumplir los fines de esta ley; V.- Formular proyectos y estudios técnicos que comprendan especificaciones y presupuestos de las obras que deban realizarse; VI.- Formular las bases, expedir las convocatorias y adoptar las decisiones conducentes en los concursos para la contratación de obras públicas en el Estado; XIII.- Supervisar, mediante inspección técnica el exacto cumplimiento que se dé a las disposiciones sobre fraccionamientos; XIV.- Intervenir, a petición de los Ayuntamientos en la formulación de un Plan Municipal de desarrollo urbano; ...

Por su parte, el Ayuntamiento tiene las siguientes atribuciones entre otras: I.- Participar en forma conjunta con la Comisión prevista en el artículo 11 de esta Ley (la Comisión Coordinadora del Plan Estatal de Desarrollo Urbano), en la elaboración, revisión y ejecución de los planes municipales de desarrollo urbano de su jurisdicción. II.- Participar en los términos que establezcan la declaratorias respectivas de conurbación en la planeación y regulación de zonas conurbadas; V.- Preveer en forma conjunta con la Dirección General de Planificación y Urbanismo del

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

Estado, lo referente a inversiones y acciones que tiendan a conservar, mejorar y regular el crecimiento de los centros de población; VI.- Coadyuvar en la ejecución de los diversos planes de desarrollo urbano. VIII.- Expedir el reglamento y las disposiciones administrativas tendentes a regular el funcionamiento y a dar operatividad a los planes de desarrollo urbano; ...

Finalmente dentro de este capitulo, se crea la Comisión Consultiva de Desarrollo Urbano del Estado, con el mismo formato de las comisiones para la participación social que las leyes anteriores habían propuesto, solo que en este caso se aclara que es exclusivamente un órgano asesor. Como en los otros casos, además de los funcionarios del gobierno que forman parte de la Comisión Coordinadora del Plan Estatal, la integran deferentes colegios, cámaras y los sectores popular y social. Su función es eminentemente consultiva y la Ley le otorga entre otras las siguientes facultades: I.- Opinar sobre los diversos planes de desarrollo urbano; II.- Ser conducto de las observaciones y proposiciones que haga la comunidad; III.- Coadyuvar con las autoridades competentes en la ejecución de los planes de desarrollo urbano; V.- Promover la capacitación sobre desarrollo urbano; ...

El Capitulo III de la Ley, “De la Planeación Urbana”, resulta ser el más novedoso, se determina aquí el sistema estatal de planeación urbana: ARTICULO 17.- La ordenación y regulación de los asentamientos en el Estado se efectuará a través de: I.- El Plan Estatal de Desarrollo Urbano; II.- Los Planes Municipales; III.- Los Planes que ordenen y regulen las zonas conurbadas en los que participe el Estado con una o más Entidades Federativas; IV.- Los Planes que ordenen y regulen las zonas conurbadas dentro del territorio del Estado; V.- Además de los planes anteriores se podrán elaborar los siguientes planes que son derivaciones o modalidades de los previstos en las fracciones comprendidas de la I a la IV. a).- Los planes regionales en los que participe el Estado, en los términos del convenio que para tal efecto se celebre; b).- Los planes subregionales que establezcan las acción coordinada de varios municipios; c).- Los planes directores urbanos que ordenen y regulen el área comprendida en el perímetro de los centros de población; d).- Los planes parciales de aplicación en una área determinada o distrito de un centro de población; e).- Los planes sectoriales que definan las acciones en campos específicos tales como transporte, la vivienda, el equipamiento y otros de naturaleza semejante a nivel estatal, intermunicipal o circunscrito en

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La Ley de Desarrollo Urbano

cualquier área urbana. Los planes previstos en este artículo tendrán vigencia indefinida y estarán sometidos a un proceso constante de revisión.

Por primera vez en el Estado se presenta un sistema integral de planeación, hay que recordar que las anteriores leyes de planeación solamente llegaron a la propuesta del “plano regulador”, que aunque se cumplió en muchas de sus acciones, dado que los resultados los tenemos a la vista, nunca se les dio la formalidad que las propias leyes pedían, ya que no se encuentra ninguna publicación en el Periódico Oficial que haga referencia a la publicación de los “planos reguladores” Con lo que respecta al sistema de planeación propuesto por la Ley de Desarrollo Urbano, éste propició el período mas rico en el ejercicio de la planeación urbana en la historia del Estado. De 1979, Fecha que se publica el primer Plan Estatal de Desarrollo Urbano, vigente hasta esta fecha, ya que no se ha publicado ninguna actualización, a 1983, año en que se detuvo la actividad de planificación urbana, se consolidaron los siguientes instrumentos: • 1979: Plan Estatal de Desarrollo Urbano. • 1979: Diez Planes Municipales de Desarrollo Urbano, uno para cada Municipio del Estado. • 1980: Plan de ordenación de la Zona Conurbada Manzanillo-Barra de Navidad. • 1980: Declaratoria de Conurbación Colima Villa de Alvarez. • 1983: Plan Director Urbano de Armería • 1983: Plan Director Urbano de Tecomán • 1983: Plan Director Urbano de Manzanillo • 1983: Plan Director Urbano de la Ciudad Conurbada Colima-Villa de Alvarez El Capítulo III, se divide a su vez en dos Secciones, una dedicada al Plan Estatal, y la otra a los Planes Municipales y al registro de los planes de desarrollo urbano. En la dedicada al Plan Estatal, la Ley lo define como “el conjunto de estudios, políticas, normas técnicas y disposiciones relativas para regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población aplicables en el territorio del Estado, y así mejorar el funcionamiento y organización de sus espacios urbanizados y establecer la estrategia de desarrollo urbano”, y sugiere cual debe ser su contenido de manera que sea congruente con los demás planes de desarrollo urbano “previstos por la Ley General de Asentamientos Humanos”. El contenido que la Ley sugiere para el Plan Estatal, es el Siguiente: I. II. III. IV. V. VI.

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Ubicación del Plan Estatal en los contextos del Plan Nacional y de los planes municipales; Objetivos y metas del plan; Criterios de evaluación; Análisis de la situación y proyecciones futuras; Evaluación de alternativas de desarrollo; Descripción de la alternativa seleccionada, que incluya cuando menos;

Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

A. Areas geográficas y sectores prioritarios; B. Propuesta de acción inmediata a corto, mediano y largo plazo; relativas a: a. La distribución general de la población y de las actividades económicas, b. El patrón espacial general que incluya como mínimo: - El sistema de ciudades, - La infraestructura básica, - El equipamiento primario, - Los procesos de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. c. Los usos del suelo; d. El programa de inversiones y los mecanismos financieros previstos, dentro del estudio de viabilidad económica; e. Los mecanismos de instrumentación en cuanto a: - Acciones directas, - Acciones jurídicas, - Acciones inductivas y fiscales, - Acciones informativas f. Estructura organizativa y de coordinación para la realización del plan.

La segunda sección, es más bien de carácter administrativo, y fija las bases para el registro de los Planes, establece las causas que ameriten la modificación de ellos y las autoridades que en su caso las podrán solicitar. Tal vez los artículos más importantes de la sección son el 22 y el 27, en los que se confirma y asegura el control público del suelo mediante los instrumentos de planeación. La redacción de dichos artículos es la siguiente: ARTICULO 22.- A partir de la fecha en que se inscriba en el Registro de los Planes de Desarrollo Urbano, un plan municipal, la autoridad municipal solo podrá expedir licencias de construcción, reconstrucción, ampliación o cualesquiera otras relacionadas con áreas y predios que resulten afectados; si las solicitudes están de acuerdo con el plan, las que expidan no obstante esta prohibición, serán nulas de pleno derecho. ARTICULO 27.- Los Planes que sean aprobados, publicados e inscritos en el Registro de los Planes de Desarrollo Urbano como lo establece esta Ley, serán obligatorios para los particulares y para las autoridades correspondientes.

El Capítulo IV de la Ley, trata el también novedoso tema de las conurbaciones, lo define así: “El fenómeno de conurbación se presenta cuando dos o más centros de población formen o tiendan a formar una unidad geográfica, económica y social”. Las disposiciones para normar las conurbaciones, son en la Ley estatal, un espejo de las que fija la Ley General para las conurbaciones interestatales: • La conurbación es formalmente reconocida con la declaratoria del Ejecutivo del Estado, en la federal requiere declaratoria del Ejecutivo Federal. • El límite del la zona de conurbación es un círculo de 10 kilómetros de radio cuyo

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La Ley de Desarrollo Urbano

centro se encuentra en el punto de intersección de la linea fronteriza de los municipios con la que resulte de unir los centros de población correspondientes; en la Ley General el radio es de 30 kilómetros medidos de la misma manera. • Una vez declarada la zona, el Secretario General de Gobierno cita a los presidentes municipales para constituir la Comisión de Conurbación; en el caso federal, el Secretario de Gobernación cita a los Gobernadores y Presidentes Municipales. • Las atribuciones de la Comisión de Conurbación, son las mismas que en el caso de las interestatales: Elaborar el plan de ordenación y gestionar su cumplimiento con las autoridades responsables. • El plan de ordenación es aprobado por el Gobernador, quien preside la comisión; en el caso federal, el plan es aprobado por el Presidente de la República y la Comisión es presidida por el Secretario de la Presidencia.84 El Capítulo V lleva por título “De la Regulación a la Propiedad en los Centros de Población”, en él se precisa que la ordenación de los asentamientos humanos se llevará a cabo mediante la planeación y regulación de las acciones de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Acerca de la Fundación, la ley establece la necesidad de que la Legislatura del Estado, mediante Decreto formalice el acto de fundación. El decreto deberá contener las declaratorias sobre provisiones de tierra y determinación de usos reservas y destinos del suelo. Sobre la Conservación, establece que es la acción tendente a mantener: I. El equilibrio ecológico II. El buen estado de las obras materiales, de acuerdo con lo previsto en los planes de desarrollo urbano; y III. El buen estado de los edificios monumentales, plazas públicas, parques y en general todo aquello que corresponda a su acerbo histórico y cultural, de conformidad con las leyes vigentes.

Y define en el artículo 56 las zonas que se consideran destinadas a la conservación: I. Las que reunen ciertas características naturales como la existencia en ellas de bosques, praderas, montes, acuíferos y otros elementos que condicionen el equilibrio ecológico; II. Las dedicadas en forma habitual y adecuada a las actividades agropecuarias; III. Las áreas abiertas, los promontorios, los cerros, las colinas y elevaciones o depresiones orográficas que constituyen elementos naturales del territorio de la ciudad; IV. Las áreas cuyo uso puede afectar el paisaje urbano; y V. Aquellas cuyo subsuelo se haya visto afectado por fenómenos naturales o por explotaciones de cualquier género, que representen peligros permanentes o 84

Después de las reformas a la Ley General, ese cargo recayó en el Secretario de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), y mas tarde por el de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE)

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

accidentales para los asentamientos humanos. En estos espacios la urbanización será restringida y solo se autorizarán aquellas construcciones y obras que aseguren los servicios de beneficio social de carácter colectivo y de uso común exceptuandose los considerados en la fracción III de este artículo.

El Mejoramiento, lo define aquí como “la acción tendiente a reordenar y renovar los centros de población, mediante el adecuado aprovechamiento de sus elementos materiales integrantes y necesarios. Con lo que hace al Crecimiento, se atenderá mediante la determinación de áreas necesarias para su expansión. Como lo exigía la Ley General, la Ley local establece la necesidad de las Declaratorias de provisiones usos reservas y destinos del suelo, las cuales corresponden al Ejecutivo del Estado y entran en vigor treinta días después de su publicación. Estas declaratorias deben ser inscritas en el Registro Público de la Propiedad. Los artículos 53 y 54, precisan las normas para establecer la zonificación: ARTICULO 53.- Para el efecto de ordenar y regular el desarrollo urbano, el territorio del Estado se clasifica en: I. Zonas urbanizadas; II. Reservas territoriales; III. Provisiones para la creación de nuevos centros de población; IV. Espacios dedicados a la conservación; y V. Espacios rurales. ARTICULO 54.- Las zonas urbanizadas podrán ser dedicadas a: I. Habitación; II. Recreación; III. Comercio; IV. Industria; V. Servicios; y VI. Otros usos. Las zonas urbanizadas podrán dedicarse a uno o varios de los usos o destinos antes mencionados.

En los Capítulos VI, VII y VIII, se tratan temas considerados como complementarios. El Capítulo VI toca el tema de la Fusión, Subdivisión, Relotificación y Fraccionamiento de Terrenos. En los artículos 60 y 61 se fijan los criterios que el Ayuntamiento habrá de tomar en cuenta para expedir las correspondientes autorizaciones: ARTICULO 60.- Para dictar las autorizaciones de fusiones, subdivisiones, relotificaciones y fraccionamientos se tomará en cuenta los siguientes aspectos: I. Las zonas en que se permitan;

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La Ley de Desarrollo Urbano

II. III. IV. V. VI.

Las diferentes clases de fraccionamientos en función de su uso; Los indices aproximados de densidad de población; La organización de las estructuras viales y del sistema de transporte; La proporción y aplicación de las inversiones en diversas etapas; Las proporciones relativas a las áreas y servicios sanitarios y el equipamiento e infraestructura urbanos; VII. Las especificaciones relativas a las características, dimensiones de los lotes, a la densidad de construcción en lotes considerados individualmente, así como las densidades totales; VIII. Los precios máximos a que deberá sujetarse la venta de los predios fraccionados, así como el término en que tendrán vigencia dichos precios. Lo anterior lo fijará la Dirección General de Planificación y Urbanismo del Estado, al momento de otorgar la autorización; y IX. Las normas técnicas y los demás derechos y obligaciones que se consideren necesarios para el racional funcionamiento urbano del proyecto. ARTICULO 61.- La autorización de fusiones, subdivisiones, relotificaciones y fraccionamientos, se otorgará por las autoridades municipales, siempre y cuando no afecten: I. Zonas arboladas; II. Zonas de valores naturales y urbanos; III. Zonas monumentales e históricas; IV. Las medidas del lote tipo autorizado en la zona; y V. El equilibrio de la densidad de población.

La Ley no proporciona ningún indicio para el trámite administrativo de autorización, en la fracción VIII del artículo 60 dice que la autorización corresponde a la Dirección General de Planificación y Urbanismo del Estado, y en el artículo 61 menciona que serán las autoridades municipales. Por lo que respecta al Capitulo VII de la Ejecución de Obras, se establece en él la obligación de éstas de sujetarse a lo dispuesto por los planes de desarrollo urbano. En el Capítulo VIII “De la Vivienda”, se trata específicamente el tema de la construcción habitacional. En su artículo 67, la Ley clasifica las viviendas en: Unifamiliares y bifamiliares, Plurifamiliares y Conjuntos Habitacionales. El Artículo 61, sorprende por su incongruencia con la propia Ley. Su contenido es el siguiente: ARTICULO 61.- El Gobierno del Estado determinará la zona en que se permita la construcción de viviendas, la clase de éstas, así como las normas a que deben sujetarse.

¿No había quedado claro, que correspondía a la planeación ordenar y regular el crecimiento? Independientemente de la participación social en la planeación, de las declaratorias, de sus publicaciones e inscripciones en el Registro Público, en este artículo se presenta como facultad discrecional del Gobierno del Estado decidir en donde sí y en

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

donde no, y además establecer las normas para su radicación. Este capítulo es en cuanto a postura teórica el más inconsistente de la Ley El Capítulo IX, trata del Mejoramiento, y establece que “las zonas deterioradas física y funcionalmente en forma total o parcial, podrán ser declaradas por el Gobernador del Estado, espacios dedicados al mejoramiento; con el fin de reordenarlos; renovarlos o protegerlos, y lograr el mejor aprovechamiento de su ubicación, infraestructura, suelo y elementos de acondicionamiento del espacio, integrándolas al desarrollo urbano, particularmente en beneficio de los habitantes de dichas zonas. Los programas de mejoramiento, señala, deberán ser considerados en los planes parciales y precisa su contenido. Los dos capítulos siguientes, el X y el XI, se refieren a la infraestructura urbana, el equipamiento y la preservación del patrimonio cultural. Son exclusivamente enunciativos de cada uno delos temas que tratan. Finalmente los Capítulos XII y XIII, completan el contenido con los recursos administrativos y las medidas de seguridad infracciones y sanciones, tal como se había signado en el Acuerdo de Querétaro.

LAS REFORMAS A LA “LEY DE DESARROLLO URBANO” Apenas tenía cuatro meses de ser publicada la Ley de Desarrollo Urbano, cuando se hacen necesarias las primeras reformas. El 12 de marzo de 1977, se publica en el Periódico Oficial, el Decreto que reforma la Ley, para hacerla coincidir con la reforma a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, que precisa a la Dirección General de Planificación y Urbanismo las funciones de ejecutar obra pública, y por lo mismo le nombra: Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas. El contenido del Decreto, es el de modificar todas las menciones que la Ley hace de la Dirección, sustituyendolas por el nuevo nombre. Ninguna reforma de fondo se contempla en este decreto. Es de sumo interés, para la evolución de la legislación urbanística del Estado, la reforma planteada el 24 de diciembre de 1977. Como ya dije antes, la Ley de Desarrollo Urbano no prevee ningún sistema de participación social en el financiamiento de las acciones de desarrollo urbano, y por lo mismo, el transitorio segundo de la Ley que dice que “quedan derogadas todas las disposiciones anteriores que se opongan a la Ley”, deja vigente en la Ley de Planificación del Estado de Colima, de 1969, todo lo relativo a la colaboración y a la plusvalía. Pero se entiende que las demás disposiciones relativas a la planeación del desarrollo urbano, autoridades concurrentes, órganos de participación ciudadana y procesos de aprobación de subdivisiones, relotificaciones y fraccionamiento de predios quedarían sin vigencia al oponerse a los criterios de la nueva

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La Ley de Desarrollo Urbano

Ley. Por ello sorprende el contenido de la Reforma del 24 de diciembre. Cito su exposición de motivos para entender el caso: CONSIDERANDO: Que la Ley de Asentamientos Humanos y la Ley de Desarrollo Urbano del Estado de Colima determinan que la planeación del desarrollo urbano de la entidad estará a cargo del Gobierno del Estado, conforme los Planes de Desarrollo y de Ordenación del Territorio de la Entidad y por medio de la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas, que tiene a su cargo poner en práctica las medidas relacionadas con los Asentamientos Humanos, con jurisdicción en el territorio de la Entidad, en función permanente y sede en la Capital del Estado. Que en consecuencia, es necesario adecuar el texto de la Ley de Planificación del Estado en su Capítulo IV denominado “Fraccionamientos”, que está y seguirá estando en vigor con esta reforma hasta en tanto no se expida la Ley de Fraccionamientos de la Entidad. ...

Al respecto es interesante comentar que la Ley de Planificación a la que se refiere la reforma no es la de 1969, sino la de 1962, y no se llamaba de “Planificación”, sino de “Planeación”, y sobra decir que para esos tiempos, el contenido completo de esa Ley estaba totalmente abrogado. Por un lado toda la materia de planeación y participación social en el financiamiento de la obra pública, por la Ley de 1969; y los aspectos de autorizaciones y fraccionamientos por la de Desarrollo Urbano de 1976. ¿Porqué no se reformaron los artículos referentes a fraccionamientos directamente de la nueva Ley de Desarrollo Urbano? ¿Porqué se hecha mano a una Ley, además de fuera de vigor, demasiado vieja en ese momento? ¿Porqué ni siquiera se cita con el nombre correcto? No he encontrado respuesta adecuada a un descuido tan grande, y lo más acertado para explicar el hecho, es que la modernidad del instrumento, que en su momento representó la Ley de Desarrollo Urbano, motivó que fuera incomprensible para las propias autoridades que la aplicaban. Finalmente era más fácil recurrir a un instrumento ya superado pero más sencillo. El contenido de la reforma, no constituye ninguna aportación al proceso del control de los fraccionamientos. Se concreta a confirmar la competencia del Gobierno del Estado en esa materia, y a señalar que los derechos que se pagan por las autorizaciones son del orden Estatal. Solo dejaba como atribución del Ayuntamiento la de recibir en donación las áreas para servicios públicos. Para concluir la reforma, un año después, en diciembre de 1978, se publica una nueva modificación, otra vez a la inexistente “Ley de Planificación del Estado”, con el objeto de suprimir la atribución municipal que quedaba, pues además de actualizar los precios de los derechos estatales a los fraccionamientos, solo se modifica la fracción III del Artículo 15, que ahora dirá así: De donar al Gobierno del Estado, ordenador y regulador del Desarrollo Urbano de

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

la Entidad, los siguientes porcentajes de superficies de terrenos urbanos pertenecientes al propio fraccionamiento que, en coordinación con el ayuntamiento, se destinarán a servicios públicos: ....

La utilización para los fines prácticos de autorizar, de estas reformas, sin considerar los contenidos de la Ley de Desarrollo Urbano, son el antecedente a la publicación de la Ley de Fraccionamientos, que debiendo ser expedida como un capítulo de la de Desarrollo Urbano, fue sin embargo publicada como una Ley independiente lo que contribuyó por un lado al abandono por parte de las autoridades de la Ley de Desarrollo Urbano, y por otro, como consecuencia directa al abandono también de las actividades de planeación del desarrollo urbano, desde la publicación de la Ley de Fraccionamientos en 1981, hasta 1993 no se publicó ningún instrumento de planeación urbana.

LA “LEY DE FRACCIONAMIENTOS DEL ESTADO DE COLIMA” El sábado 19 de diciembre de 1981, aparece publicada en el Periódico Oficial del Estado, la “Ley de Fraccionamientos del Estado de Colima”, cuyo objeto es, “La formación, regulación, control y vigilancia de fraccionamientos (sic) de terrenos”85, es decir, la ley se proponía normar las acciones de crecimiento previstas en la “Ley de Desarrollo Urbano” de 1976. En su exposición de motivos, se señala que esta nueva ley fijará las políticas para el aprovechamiento adecuado de los recursos terrestres, propiciando con ello la formación, regulación, control y vigilancia de fraccionamiento de terrenos, y manifiesta como fin último, la seguridad de los adquirientes de los lotes en cuanto a la titularidad de los mismos y al desarrollo total y la conservación y funcionamiento de los servicios públicos elementales que debe tener todo conglomerado humano. La “Ley de Fraccionamientos del Estado de Colima” se estructura en ocho capítulos de la siguiente manera: Capítulo Primero.- Disposiciones Preliminares. (art. 1 al 6) Capítulo Segundo.- De la Autorización de Fraccionamiento. (art. 7 al 13) Capítulo Tercero.- De las obligaciones. (art. 14 al 24) Capítulo Cuarto.- Prevenciones. (art. 25 al 36) Capítulo Quinto.- Condiciones. (art. 37 al 40) Capítulo Sexto.- De la Recepción de los Fraccionamientos . (art. 41 al 42) Capítulo Séptimo.- De la Cancelación de las Autorizaciones. (art. 43 al 85

Artículo 1° de la Ley de Fraccionamientos del Estado de Colima, PO. 19 de diciembre de 1981

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47) Capítulo Octavo.- Sanciones. (art. 48 al 50) Capítulo Noveno.- Disposiciones Generales. (art. 51 al 56) TRANSITORIOS En el Capítulo Primero: Disposiciones Preliminares, se establecen las bases teóricas de la Ley y las competencias en la materia. En ese sentido, el Gobierno del Estado, acapara todas las funciones normadas por el instrumento: Artículo 2.- La aplicación de la presente Ley, su Reglamento y las disposiciones relacionadas con la materia, corresponden al Titular del Poder Ejecutivo, a la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado y demás autoridades administrativas que prevengan las Leyes.

También, se define el concepto “fraccionamiento”, en términos similares a como lo había hecho la Ley de Planeación de 1962. Abundando en la materia, que además es la de su mayor interés, señala las acciones de crecimiento que no se consideran fraccionamientos siendo estas las siguientes: I. Los terrenos que se dividan por la apertura o prolongación de caminos construidos por las autoridades Federales, Estatales o Municipales, y II. Por la apertura o prolongación de calles en poblados.

Para este segundo caso la Ley pone condiciones de interés público y de congruencia con el Plan de Desarrollo Urbano. Corresponde también a este capítulo, hacer la tipificación de los fraccionamientos, misma que se concibe en los siguientes términos: I. II. III. IV. V.

Residencial; Habitacional Popular; Residencial Campestre; Industrial, y Granjas.

A partir de este momento, todos los trámites administrativos relacionados con la propiedad: fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, escrituraciones etc., estarán sujetos a esta tipología de “utilización del suelo”. Todos menos los Planes de Desarrollo Urbano que divide la utilización según las densidades, generando así el primer problema de compatibilizar la Ley de Fraccionamientos con los instrumentos de Planeación. El Capítulo Segundo, trata sobre la autorización de los fraccionamientos. En él se detalla el procedimiento para autorizar el inicio de las obras de urbanización, reservándose la autorización definitiva, que es la que puede tener efectos de compra venta de lotes al Capítulo Quinto.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

Para autorizar los trabajos de urbanización, se requiere, según la Ley, de la autorización de el o la86 Titular del Ejecutivo y de la Dirección General que en el Estado conoce de la materia. Es de llamar la atención el papel tan secundario que el Ayuntamiento toma en un caso que para la federación es cada vez más de su competencia, y dos años después la Constitución Federal así lo ordenará. En el caso de la Ley, solamente se le pide opinión, y se le fija un plazo de treinta días, transcurridos los cuales si éste no contesta, se hace valer la positiva fictia: Artículo 8.- Previamente a la autorización de un fraccionamiento, la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado recabará la opinión del Ayuntamiento correspondiente y de la Dirección de Catastro, las que deberán de emitirse en un plazo máximo de treinta días a partir de la fecha en que les sea solicitada. De no ser emitida en ese plazo, se tendrá como favorable al establecimiento del fraccionamiento, hasta en tanto resuelva lo conducente la propia Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado.

Al autorizarse la urbanización, se recabarán en los planos las siguientes firmas: I. II. III. IV. V. VI. VII.

El Gobernador (a) del Estado; El Secretario General de Gobierno; El Director General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado; El Director de Catastro, de la Tesorería General de Estado; El Jefe del Centro SAHOP; El Director de Obras Públicas Municipales, y La Secretaría de Salubridad y Asistencia Pública.

Corresponde al Capítulo Tercero, fijar las obligaciones que tiene el urbanizador dentro de las que destacan las siguientes: • Ceder a título gratuito la superficie de las calles; • Ceder la Gobierno del Estado, a título gratuito las superficies de terreno destinadas a zonas verdes, servicios públicos, campos deportivos y fines especiales; • Construir las obras de urbanización; • Aportar al Gobierno del Estado los derechos correspondientes, y • Mantenerlas, y prestar los servicios públicos, hasta que el Ayuntamiento las reciba. Más adelante se señalan los porcentajes que corresponden como donación a cada uno de los tipos de fraccionamientos, y las obras de urbanización que serán exigidas a todos los fraccionamientos por igual. En el Capítulo Cuarto, en el artículo 27, se señala que “el tipo de fraccionamiento de terrenos, corresponderá a la zonificación prevista en los Planes de Desarrollo Urbano”, pero como ya indiqué antes, la propia tipología hacía complicada tal correspondencia, al no establecer distinción de densidades por un lado y al no 86

Recordemos que la Ley fue expedida en tiempos de la Gobernadora Lic. Griselda Alvarez

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contemplar otros tipos por otro, como comerciales, mixtos, corredores etc.. Se introduce también en este capítulo, el concepto de alineamiento, definiéndolo de esta manera: Artículo 32.- Para los efectos de esta Ley, se entiende por alineamiento la fijación sobre el terreno de la línea que señale el límite de una propiedad pública o privada con las vías públicas establecidas y en uso, o bien una futura vía pública determinada y señalada en el Plan de Desarrollo Urbano de Centro de Población o en los proyectos de nuevos fraccionamientos aprobados por la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado.

Existen grandes contradicciones en la definición, porque mezcla el concepto de restricción frontal de un predio, con el de afectación a una propiedad por la ampliación de una vialidad, en cuyo caso implica una expropiación e indemnización correspondiente. El uso de este concepto de “alineamiento”, ha provocado sobre todo en el Centro de Colima una serie de remetimientos de las propiedades, antes alineadas a la calle, totalmente irregulares puesto que solamente se remeten aquellas que se van a remodelar o reconstruir, lo que ha traído un deterioro notable de la imagen urbana, un desperdicio patente de las áreas remetidas, la pérdida de la propiedad de un buen número de metros cuadrados de terreno de sus propietarios originales, y en ningún caso se cumplió el objetivo de ampliar la vialidad ya que nunca la totalidad de los propietarios se remetieron. Es en el Capítulo Quinto, donde se norman los tamaños de los lotes para cada uno de los tipos de fraccionamientos descritos por la Ley. El lote mínimo en el Estado se fija en 100 mt2 con un frente mínimo de 7.00 metros. El Artículo 39, de este Capítulo señala lo siguiente: El Ejecutivo podrá negar la autorización de un fraccionamiento cuando los terrenos propuestos para ser fraccionados correspondan a los de alta calidad agrícola...

¿No se supone que los fraccionamientos atenderán, a la zonificación prevista en los Planes de Desarrollo Urbano? este artículo retrata el espíritu con el que esta Ley sobrepuso la voluntad del Ejecutivo sobre los instrumentos de planeación, y los fraccionamientos Villa Izcalli, Solidaridad, Lagunas Cuatas y Arboledas del Carmen solo por citar algunos, se hicieron fuera de los supuestos de los Planes y autorizados por el Gobernador. Es en este Capítulo Quinto, donde se habla de la “segunda autorización” o “autorización definitiva”, que también es otorgada por el Ejecutivo, una vez concluidos los trabajos de urbanización, y que tiene como efecto la enajenación de los predios. Las obras de urbanización, terminadas a satisfacción de la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado, podrán ser recibidas por el Ayuntamiento una vez terminadas en cincuenta por ciento de las viviendas. Este procedimiento se describe en el Capítulo Sexto.

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En el Capítulo Séptimo se trata de la cancelación de las autorizaciones y en el Octavo de las sanciones. Se detallan las infracciones que nunca fueron aplicadas y el procedimiento de intervención de fraccionamientos que si se llevó en dos ocasiones a la práctica a fin de salvaguardar los intereses de los compradores. Finalmente en un capítulo de disposiciones generales, se dejan algunos aspectos que por su temática diversa no hallaron cabida en los anteriores capítulos, como son el de la publicidad de los fraccionamientos y la obligación de los notarios a hacer mención de la autorización del fraccionamiento en los lotes del mismo. En el Artículo 52, se señala que el “...cambio de uso de los lotes de un fraccionamiento, sólo podrán hacerse con la aprobación previa de la Dirección General de Planificación, Urbanismo y Obras Públicas del Estado y la conformidad expresa y previa del Ayuntamiento que corresponda y de la comunidad de ese fraccionamiento o sus representantes...”, donde vuelve a quedar manifiesta la falta de congruencia entre la zonificación ya prevista en los planes y las disposiciones de la Ley. En 1983 las modificaciones al Artículo 115 Constitucional dejaron a la Ley de Fraccionamientos del Estado de Colima en franca contradicción con la ley fundamental. Sin embargo la Ley transitó más de diez años después de las modificaciones constitucionales. Aun así las dos reformas a la Ley, mas que corregir esas diferencias, se interesan ambas exclusivamente en las dimensiones y superficie del lote mínimo.

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CAPITULO DECIMO CUARTO “Las Reformas al Artículo 115, el regreso del Ayuntamiento”

DE LA CAMPAÑA AL CONGRESO. Miguel de la Madrid Hurtado, tomó posesión como Presidente de la República, el 1 de diciembre de 1982, ese mismo mes ya estaba en el Congreso de Unión su propuesta para reformar la Constitución Federal. La iniciativa había nacido de la consulta pública desarrollada durante su campaña electoral, y seguramente el texto de la reforma fue producto del período en que fue Presidente Electo. La reforma y adición al Artículo 115, contemplado dentro de la Reforma Constitucional, representa un reconocimiento expreso a la personalidad jurídica y la capacidad de los Municipios a administrar su patrimonio conforme a la Ley. Pero más profundamente, representa la tardía reivindicación al verdadero espíritu federalista de los constituyentes de 1917, quienes hubieran querido para el municipio, la redacción de 1983 sesenta y seis años antes. Después del discurso del Constitucionalista Heriberto Jara en 1917, que ya cité en el Capítulo Octavo, los Ayuntamientos vieron como sus facultades se fueron diluyendo a través de los años. Por eso, la reforma de 1983 represento más una reivindicación que un reconocimiento, hacia una autoridad, la autoridad de la ciudad, que fue precisamente el origen de toda forma de gobierno. Las reformas al artículo 115, que el Titular del Poder Ejecutivo había turnado al Congreso solo algunos días después de haber asumido el cargo, fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial el 3 de febrero de 1983. En 1976, el artículo 115 ya había sido objeto de una reforma motivada por aspectos relacionados con la cuestión urbana,87 en esa ocasión, inspirados por aquel torrente legislativo que en el capítulo décimo segundo llamé el “efecto hábitat”, se agregaron las fracciones IV y V, como apoyo a la “Ley General de Asentamientos Humanos”. El texto de esas fracciones fue el siguiente: IV.-Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias, expedirán las Anteriores a 1976, el artículo 115 sufrió cinco modificaciones a su texto original, en: agosto 20 de 1928, abril 29 de 1933, 8 de enero de 1943, 12 de febrero de 1947, y 17 de octubre de 1953. Ninguna de ellas relacionadas con la comunidad urbana o su ámbito espacial. 87

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leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo con la Ley Federal de la Materia. V.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica. la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la Ley Federal de la Materia.88

La Reforma de 1983, supone una redacción casi completamente nueva de todas sus fracciones (la fracción V, que acabamos de ver es la única que no cambia, pero ahora aparece como fracción VI). Para la materia que estamos tratando, los cambios profundos inician en la fracción III. La nueva redacción dice así: III.- Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos: a).- Agua potable y alcantarillado. b).- Alumbrado público. c).- Limpia. d).- Mercados de abasto. e).- Panteones. f).- Rastro. g).- Calles, Parques y Jardines. h).- Seguridad pública y tránsito, e i).- Los demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la Ley, podrán coordinarse o asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que corresponda.

Es sorprendente la similitud que guardan las facultades que la Constitución del Estado de 1917 y la Ley Orgánica para la Administración Municipal de 1919, ya concedían al Municipio, con las que la Constitución Federal ahora le reserva. La fracción IV, que como ya vimos había añadido la reforma de 1976, se toma para tratar a mayor detalle los aspectos de la hacienda municipal, y la materia urbana, es trasladada a las fracciones V y VI. Es precisamente la fracción V la que desde el punto de vista de la legislación urbanística sufre el cambio más profundo. Tomemos en cuenta la redacción de la fracción IV de 1976, y comparémosla con la fracción V de 1983. La redacción reformada dice así: V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de 88

Diario Oficial de la Federación, 6 de febrero de 1976.

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desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo Tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

Sin lugar a ninguna duda, la Constitución ha dejado en manos del Municipio la planeación el control y la regulación del suelo urbano, como también las acciones de adecuación al espacio que realizan sobre el mismo al normar la construcción. Es evidente que el concepto de “planeación democrática”, en este caso aplicado al desarrollo urbano, deban de tener su origen en el Municipio, como dice Gabriel Ibarra, “Solo una organización municipal, con una amplia base democrática, que cuente con elementos humanos capacitados, puede generar el proceso permanente de consulta popular, que hará realidad la planeación del desarrollo; de lo contrario, el Sistema Nacional de Planeación Democrática, no tomará el arraigo institucional y quedará como un simple acto de política sexenal para justificar la acción de un gobierno determinado”.89 En el artículo segundo transitorio de la reforma, la Constitución, se obliga al Congreso de la Unión y a las legislaturas de los Estados, en un plazo de un año computado a partir de la vigencia del decreto, a reformar y adicionar las leyes federales, así como las constituciones y leyes locales, respectivamente, para proveer al debido cumplimiento de las nuevas disposiciones.

LA REFORMA A LA LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS. Como ya hemos citado, el artículo 115 de la Constitución, y la Ley General de Asentamientos Humanos, han transitado juntos a partir de 1976. Recordemos que fueron precisamente las necesidades de dar soporte a la Ley General lo que motivó la primera reforma con contenidos urbanos en el artículo 115 en 1976, con la inclusión en el texto de éste de las fracciones IV y V. Como era de esperarse, las reformas profundas que el artículo sufrió en 1983 tenían que impactar en el contenido de la Ley General. Además, en el mismo decreto que reformó el texto del 115, se modificaron también los artículos 25 y 26, en los que se sientan las bases para la planeación democrática y se da sustento para expedir unos meses después la Ley de Planeación. Como la planeación urbana es parte fundamental de la Ley General, y corresponde al sistema de planeación democrática del desarrollo nacional, las modificaciones a los artículos 25 y 26, y la posterior expedición de la Ley de Planeación, vienen a reforzar la necesidad de reformar la Ley General. Los aspectos que más 89

IBARRA Félix, Gabriel. Los Fundamentos del Derecho Urbanístico, INAP p 501

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interesan a nuestro tema de la reforma a los artículos 25 y 26, son los siguientes: Artículo 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución. .... Artículo 26.- El Estado organizará un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación. Los fines del proyecto nacional contenidos en esta Constitución determinarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Mediante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo, Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal. ....

Después de realizar una consulta pública, de acuerdo al espíritu que introducía el reformado artículo 26, el Titular del Ejecutivo Federal envió a las Cámaras la iniciativa de reforma que fue aprobada el 24 de diciembre de 1983, y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 1984. A los 47 artículos originales que tenía la Ley General en 1976, el 29 de diciembre de 1981, se le añadió el Capítulo V, denominado “De la Tierra para la Vivienda Urbana”, por lo que su número aumentó a 59. En la reforma de 1984, de los 59 artículos, fueron modificados 49 de ellos. Muchos, para adaptarse a la nueva estructura de la administración pública federal, en todos los lugares donde en la Ley decía “Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas”, la reforma los sustituye por “Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología”. En otros casos, para ajustarse a los contenidos de la Ley de Planeación, en todos los lugares en que la Ley decía “Planes” ahora se leía “Planes o programas” El caso del Capítulo V, que fue de posterior factura, la reforma fue más a fondo y se modificaron todos sus artículos. Sin duda los cambios más interesantes, son aquellos que se deben a las modificaciones del artículo 115. Estos son: artículo 16: parte A), fracción I inciso b y parte B) fracción VIII, artículo 17, artículo 34 y artículo 35. El artículo 16, quedó redactado en los siguientes términos:

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Art. 16.- Corresponde a los Poderes de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias: A) A las legislaturas locales: I.- Expedir la Ley de Desarrollo Urbano correspondiente, para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 y en las fracciones V y VI del artículo 115 Constitucional. En ella se incluirán las normas para: a) La elaboración, revisión y ejecución de los planes o programas de desarrollo urbano dentro del territorio de la entidad; b) Fijar la competencia en favor del Gobernador del Estado para la publicación de los planes o programas de desarrollo urbano. En ningún caso podrá publicarse un plan o programa municipal de desarrollo urbano que no haya sido previamente aprobado por el ayuntamiento respectivo; c) La coordinación entre los distintos planes o programas de desarrollo urbano de la entidad; d) Expedir las normas a las que se sujetará la formulación y aprobación de planes y programas municipales y administración de la zonificación urbana por parte de las autoridades municipales; e) Fijar las normas a las que se sujetarán los municipios en la creación y administración de sus reservas territoriales; en el control y vigilancia de la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; en la intervención en la regularización de la tierra urbana y en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas; II.- Dictar los decretos que procedan sobre fundación de centros de población, en los términos del Capítulo IV de la presente Ley; III.- Establecer el régimen aplicable a los procesos de conurbación entre centros de población de varios municipios de la propia entidad, con la participación de las ayuntamientos correspondientes, según la fracción VI del artículo 115 Constitucional; IV.- ...; V.- ...; VI.- Establecer las sistemas de control para el correcto ejercicio de las atribuciones conferidas a los ayuntamientos, fijando las responsabilidades en que los mismos o sus funcionarios puedan incurrir, más las vías de reparación de daños y señalamiento de sanciones, en los términos del Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; VII.- ...; VIII.- ...; IX.- ...,y

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X.- ... . B) A los Ejecutivos Locales: I.- ... ; II.- ... ; III.- ... ; IV.- ... ; V.- ... ; VI.- ... ; VII.- Apoyar y Asesorar a los Ayuntamientos en la elaboración de los Planes o Programas de desarrollo urbano respectivos; VIII.- Publicar los planes y programas de desarrollo urbano y las declaratorias de usos, reservas y destinos de áreas y predios, previa aprobación de los mismos por el ayuntamiento que corresponda, y IX.- ... .

De esa manera, queda obligado el Congreso estatal a legislar lo necesario para que se cumplan las disposiciones del artículo 115, y ahora, es el Ejecutivo el que asesora y apoya al Ayuntamiento en estas tareas y no al revés, como sucede en las leyes de contenido urbanístico vigentes en ese momento en el Estado. Probablemente el cambio más importante y contundente es el del artículo 17. Su nueva redacción es la siguiente: Art. 17.- Corresponde a los Ayuntamientos: I.- Formular, aprobar y administrar los Planes o Programas Municipales de Desarrollo Urbano aplicables a los centros de población ubicados dentro del territorio municipal correspondiente, promoviendo la participación de los grupos sociales que menciona el artículo 6o de la presente Ley; II.- Enviar los planes o programas a que se refiere la fracción anterior, para su publicación, al gobernador de la entidad según lo establezca la Ley de Desarrollo Urbano correspondiente; III.- Administrar la zonificación urbana contenida en los planes o programas municipales de desarrollo urbano y aprobar las declaratorias de usos, reservas y destinos de áreas y predios, para su posterior publicación por el gobierno estatal que corresponda; IV.- Prever lo referente inversiones y acciones que tiendan a la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población de conformidad con los Planes y Programas de Desarrollo Urbano que administre; V.- Proponer a los Poderes del Estado que correspondan, la fundación de centros de población dentro de los límites de su jurisdicción cuando a su juicio sean necesarios; promoviendo en su caso los correspondientes centros de trabajo; VI.- Participar en la planeación y regulación de los procesos de conurbación, en términos de la legislación correspondiente; VII.- ... ;

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VIII.- ... ; IX.- ... ; X.- Otorgar o negar las autorizaciones y licencias de construcción, de fraccionamientos, subdivisiones, fusiones y relotificaciones de acuerdo con las leyes, reglamentos, planes o programas y declaratorias en vigor; XI.- ... ; XII.- ... , y XIII.- ... .

El texto del artículo 17 reformado, es clarísimo en cuanto a las facultades que el 115 le transfiere al Municipio en materia urbana. Por su parte en los artículos 34 y 35 se insiste en las facultades de las que claramente se habló en el 17. Las redacciones son las siguientes: Art. 34.- Además de las normas a que se refiere el artículo 32, las leyes locales señalarán para las acciones de crecimiento de los centros de población: I.- La determinación de las áreas de expansión futura en los planes o programas de desarrollo urbano de dichos centros; II.- La participación de los municipios en la formulación, aprobación y ejecución de los programas parciales a través de los cuales se incorporen porciones de la reserva a la expansión urbana y se regule el crecimiento, y III.- ... . Art. 35.- A los municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población de su territorio. Para ese efecto se entenderá por zonificación: I.- La determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población, de conformidad con el artículo 2o de esta Ley; II.- La determinación de los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas dentro de las áreas a que se refiere la fracción anterior, y III La reglamentación de usos, destinos y reservas a través de las declaratorias correspondientes Las determinaciones a que se refieren las fracciones I y II deberán estar contenidas en los planes o programas de desarrollo urbano municipal.

Para la evolución de la legislación urbanística en México, y consecuentemente en Colima, los artículos 34 y 35 aparte de ser reiterativos con las facultades del Municipio, aportan dos conceptos sumamente importantes. Por su parte el artículo 34 incluye un concepto de toral importancia, y es el de que las porciones de la reserva de expansión urbana, se deben incorporar a través de programas parciales. Al artículo 35 corresponde incorporar en la legislación el concepto de zonificación, separándola en las áreas que integran y delimitan el centro de población y en las diferentes zonas que integran dichas áreas. Este concepto es el que va a dar sustento a la metodología del Reglamento de Zonificación expedido en el Estado algunos años después. Al aprobarse la reforma de 1984, se publicaron cuatro artículos transitorios, el

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segundo de ellos dice así: SEGUNDO.- Las legislaturas de las entidades federativas, expedirán las reformas y adiciones necesarias a sus respectivas leyes es la materia, en el plazo de un año a partir de la fecha de entrada en vigor del presente ordenamiento.

El 8 de febrero de 1985, venció el plazo que la Ley General daba a las legislaturas estatales a fin de adaptar sus normas a los nuevos principios. El Estado de Colima, como otros 18 estados90 hicieron caso omiso a la reforma, hasta la nueva ley de 1993. Otros cinco estados reformaron sus leyes pero contraviniendo claramente el sistema de competencias que establece la Ley, y solo siete estados reformaron correctamente sus leyes de materia urbana. En el caso de Colima, en dos ocasiones se hicieron enmiendas a la Ley de Fraccionamientos, el 12 de agosto de 1987 y el 12 de octubre de 1991 y en ambas se ignoró el mandato constitucional y la Ley General.

LA NUEVA LA LEY GENERAL DE ASENTAMIENTOS HUMANOS. Las disposiciones que ordenaron las reformas constitucionales de 1983 y la expedición de la Ley de Planeación el 5 de enero de 1983, permitieron incluir los nuevos conceptos en la Ley General modificando la redacción de cada artículo, pero la estructura y el contenido de la Ley quedó prácticamente igual a 1976.91 En 1992, la Comisión de Asentamientos Humanos de la LV Legislatura y la Secretaría de Desarrollo Social92 , se encuentran ante un panorama completamente diferente. La Ley General del Equilibrio Ecológico, del 28 de enero de 1988, así como las nuevas reformas al texto constitucional del artículo 27, aprobadas el 3 de enero de 1992, y la Ley Agraria publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 1992; introducen en la legislación urbanística conceptos nuevos, esta vez imposibles de asimilar artículo por artículo. Además de que la experiencia de 1984 había dejado algunos conceptos no completamente definidos, la impresión general se inclinaba, esta vez, por la idea de una nueva ley. Para la cristalización de la nueva ley, se estableció durante todo 1992 una amplia consulta pública que permitiría que el trabajo final fuera aceptado unánimemente en ambas cámaras. 90

IBARRA FELIX Gabriel, Los obstáculos legislativos a la planeación urbanística. artículo publicado en: ENCINAS RODRIGUEZ Alejandro (compilador), Sociedad y desarrollo urbano, hacia un nuevo orden del territorio. 1994; México, Editorial H Cámara de Diputados, LV Legislatura. pag 425-426 91 El 29 de diciembre de 1981 había sido adicionado el Capítulo Quinto “De la Tierra para la Vivienda Urbana” 92 Que para esos años había sustituido a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología en la responsabilidad de atender el ámbito urbano en la administración pública federal

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A fin de imprimir cierto orden a la consulta, y evitar que se divagara en las propuestas, se dividió el trabajo en nueve grandes temas, que son: • • • • • • • • •

Tema 1: Planeación del desarrollo urbano; Tema 2: Concurrencia de los tres ámbitos de gobierno; Tema 3: Conurbaciones; Tema 4: Regulaciones a la propiedad en los centros de población; Tema 5: Fomento al desarrollo urbano; Tema 6: Desarrollo urbano y medio ambiente; Tema 7: Asentamientos humanos y protección al patrimonio cultural; Tema 8: Financiamiento del desarrollo urbano, y Tema 9: Participación ciudadana.

Para facilitar la participación, se organizaron seis foros: foro 1, en Tepic Nayarit; foro 2, en Saltillo Coahuila; foro 3, en Oaxaca Oaxaca; foro 4, en Hermosillo Sonora; foro 5, en Cuernavaca Morelos; y foro 6 en Querétaro Querértaro. Paralelo a los foros de consulta pública, se desarrollaron reuniones sectoriales, que tenían como objeto oir la opinión de especialistas de cada sector. Para ese fin se desarrollaron 8 reuniones: • • • • • • • •

enero 21: Reunión sectorial con el grupo inmobiliario; enero 28: Reunión sectorial de conurbaciones; febrero 3: Reunión sectorial de organizaciones sociales y privadas; febrero 9: Reunión sectorial de constitucionalistas; marzo 2: Reunión sectorial de desalojos; junio 3: Reunión sectorial de ecología; junio 14: Reunión sectorial con presidentes municipales, y junio 15: Reunión sectorial con los presidentes de las comisiones de asentamientos humanos de los congresos locales.

Con el producto de los foros y reuniones sectoriales, para facilitar la discusión al interior del congreso, de cada tema se establecieron una serie de lineamientos preliminares, dentro de los cuales se podían ubicar las propuestas. Estos lineamientos fueron los siguientes: Tema 1. Planeación del desarrollo urbano 1. Redefinir el concepto y el contenido de la planeación. 2. Fortalecer la participación social en la planeación. 3. Fortalecer la intervención social en la vigilancia de la aplicación de los planes. 4. Vincular la planificación con los soportes financieros y técnicos necesarios para su aplicación. 5. Conformar órganos de apoyo técnico para la elaboración de los planes. 6. Revisar los mecanismos para la elaboración de los planes. Tema 2. Concurrencia de los niveles de gobierno 1. Precisar la concurrencia de los tres ordenes de gobierno de acuerdo a su competencia constitucional. 2. Fortalecer la actividad municipal en materia de desarrollo urbano.

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3. Precisar las atribuciones de la federación y la entidades federativas. 4. Conformar mecanismos que permitan la simplificación administrativa en la materia. 5. Establecer sistemas de información en materia de desarrollo urbano Tema 3. Conurbaciones. 1. Modificar los criterios para definir los límites de las zonas conurbadas. 2. Precisar las características y modalidades de las conurbaciones. 3. Precisar mecanismos e instancias para la aprobación de las conurbaciones. 4. Establecer la planeación común de las zonas conurbadas. 5. Precisar la forma de integración y las atribuciones de las comisiones de conurbación. Tema 4. Regulación de la propiedad 1. Adecuación de la Le a las reformas en materia agraria. 2. Suprimir las declaratorias. 3. Incorporar una tipología adecuada de zonificación. 4. Ampliar el derecho de preferencia de estados y municipios en materia urbana. Tema 5. Fomento al desarrollo urbano 1. Incentivar la concertación de estado, inversionistas y organizaciones sociales para generar oferta de suelo. 2. Promover estímulos fiscales para el desarrollo urbano. Tema 6. Desarrollo urbano y medio ambiente 1. Vincular desarrollo urbano con la protección del ambiente. 2. Establecer normas relativas a la protección civil. Tema 7. Asentamientos humanos y protección al patrimonio cultural 1. Vincular el desarrollo urbano con la protección al patrimonio cultural. 2. Establecer mecanismos de coordinación para la protección del patrimonio cultural. Tema 8. Financiamiento del desarrollo urbano 1. Fortalecer la autonomía municipal y dotar de mayores recursos al municipio. 2. Crear mecanismos financieros novedosos que incrementen las capacidades de fomento del desarrollo urbano. 3. Implantar nuevos instrumentos fiscales para el desarrollo de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos. Tema 9. Participación ciudadana. 1. Conformación de órganos que permitan la observancia de la normatividad urbana. 2. Conformar instancias y órganos que permitan la participación social en el desarrollo urbano.

El 21 de julio de 1993, se publica en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de Asentamientos Humanos, que sintetiza en su contenido el trabajo realizado durante más de un año por la comisión que para tal efecto había integrado el Congreso de la Unión y la Secretaría de Desarrollo Social, que para ese tiempo había sustituido a la SEDUE como la entidad responsable e nivel federal en el ordenamiento territorial, y refleja el contenido de las propuestas que se recogieron durante el trabajo de 1992. Un dato interesante de mencionar es, que de la multitud de propuestas, la necesidad de avanzar hacia un ordenamiento regulador de la acciones sobre el territorio, fue quizás la

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que contó con un mayor grado de consenso93 , lo que parece contradictorio en el marco de la creciente desregulación que caracterizó el trabajo de la LV Legislatura, y que aún caracteriza el quehacer legislativo. El Contenido y estructura de la Ley es el siguiente: CAPITULO PRIMERO: Disposiciones Generales (Artículos 1º A 5º). • Objetivos. • Definiciones. • Bases para el ordenamiento territorial y el mejoramiento del nivel de vida de la población. • Causales de Utilidad Publica. CAPITULO SEGUNDO: De La Concurrencia y Coordinación De Autoridades (Arts. 6º A 10). • Ejercicio de las atribuciones concurrentes de la federación, entidades federativas y municipios. CAPITULO TERCERO: De la Planeación del Ordenamiento Territorial, de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano de los Centros de Población. (Arts. 11 A 19). • Sistema Nacional De La Planeación Democrática. • Instrumentos De La Planeación Urbana: Programa Nacional De Desarrollo Urbano. Programas Estatales De Desarrollo Urbano Programas De Ordenación De Zonas Conurbadas. Programas Municipales De Desarrollo Urbano. Programas De Des. Urbano De Centros De Población. Programas Derivados. • Formas Y Procedimiento De Participación Social • Formalidades De Aprobación, Publicación Y Registro. CAPITULO CUARTO: De las Conurbaciones (Arts. 20 A 26). • Convenios De Coordinación. • Formalidades. • Comisiones De Conurbación. • Contenido De Los Programas De Ordenación. CAPITULO QUINTO: De las Regulaciones a la propiedad en los centros de población (Arts. 27 A 39). • Disposiciones Para Las Acciones De Fundación, Conservación, Mejoramiento Y Crecimiento De Los Centros De Población. • Requisitos Y Alcances. • Determinaciones Para La Zonificación. • Bases Para El Aprovechamiento De Áreas Y Predios Ejidales. 93

ENCINAS RODRIGUEZ Alejandro, Sociedad y Desarrollo Urbano. artículo publicado en: ENCINAS RODRIGUEZ Alejandro (compilador), Sociedad y desarrollo urbano, hacia un nuevo orden del territorio. 1994; México, Editorial H Cámara de Diputados, LV Legislatura. pag 21-29

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CAPITULO SEXTO: De Las Reservas Territoriales (Arts. 40 A 47). • Coordinación de acciones, Acuerdos de coordinación y Convenios de concertación. • Promoción para la constitución de reservas. • Requisitos para la incorporación de suelo al desarrollo urbano. • Disposiciones para la regularización de la tenencia de la tierra. • Derecho de preferencia. CAPITULO SEPTIMO: De la Participación Social (Arts. 48 A 50). • Promoción. • Ambitos de participación. • Agrupaciones comunitarias. CAPITULO OCTAVO: Del Fomento al Desarrollo Urbano (Arts. 51 Y 52). • Promoción de acciones e inversiones. • Campos propicios. CAPITULO NOVENO: Del Control del Desarrollo Urbano (Arts. 53 A 60). • Efectos. • Medidas de seguridad. • Sanciones. TRANSITORIOS (Primero A Cuarto). • Vigencia de la Ley. • Abrogación de la Ley anterior. • Adecuación de la Legislación Estatal. • Adecuación de las Declaratorias de Conurbación. El propio capitulado de la nueva Ley General, ya implica cambios importantes con respecto a la versión de 1976. Los dos primeros capítulos conservan el mismo contenido en lo general, por ser los enunciados básicos de la ley y su objetivo primero: la “concurrencia y coordinación de autoridades”. Como capítulo tercero, una vez que se ha determinado la concurrencia de las autoridades en materia de asentamientos humanos, la ley establece la planeación del desarrollo urbano como el instrumento para concretar las propuestas del párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución y propone el conjunto de planes o programas necesarios para ordenar y regular el territorio, los que a su vez deben formar parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática. El capítulo de las conurbaciones interestatales, pasa de tercero en la Ley de 1976, a cuarto en la de 1993. La nueva Ley, reconoce el fenómeno de conurbación, como un problema eminentemente de planeación, y coloca las disposiciones para regularlas después de haber estructurado el sistema de planeación. Tal como se ofrece en la Ley de 1976, al capítulo de conurbaciones sigue el de “regulación de la propiedad”, capítulo en el cual se incluyen cambios sustanciales en los

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instrumentos de regulación, que se explicarán más adelante. Como ya vimos, en 1981 se agregó a los cuatro capítulos originales un capitulo más: el quinto, referente a la tierra para la vivienda urbana. El objetivo de la adición, era fijar las normas mediante las cuales se debería de incorporar el suelo, mayoritariamente ejidal, a los usos urbanos. La nueva versión recoge ese contenido en el capítulo sexto “de las reservas territoriales”, incluyendo las, en ese momento nuevas, disposiciones de la Ley Agraria. Totalmente inéditos resultan los dos siguientes capítulos, el séptimo “de la participación social” y el octavo “del fomento al desarrollo urbano”. A pesar de que la participación activa de la sociedad en las decisiones de planeación y construcción de su hábitat quedaron muy claros tanto en las recomendaciones de la Conferencia de Caracas como en la declaración de Vancouver, ésta no se reflejó de una manera eficaz94 en el contenido de la Ley, por lo que la inclusión de los capítulos séptimo y octavo vienen a cumplir con una asignatura que estaba pendiente desde 1976. El capítulo noveno y último, a pesar de ser inédito también como capítulo aislado, recoge en su contenido disposiciones de control que en la ley de 1976 se encontraban dispersas en todo el texto.

CONTENIDO DE LA LEY DE 1993 CAPITULO PRIMERO: Disposiciones Generales. Como lo comenté antes, tanto el capítulo primero como el segundo guardaron en términos generales el mismo contenido, precisando algunos conceptos y adaptando otros. Artículo 1º el objeto de esta ley es: I. Establecer la concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los municipios para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos. II. Fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. Ill. Definir los principios para determinar las provisiones reservas usos y destinos de áreas y predios. En las fracciones I a III se mantiene el mismo sentido pero con el cambio de terminología: el concepto de "planeación de los centros de población" se sustituye por el de "ordenamiento territorial de los asentamientos humanos". Se aumenta la fracción 94 La participación social en la Ley de 1976, solamente es citada en la fracción IX del artículo 3o y en el artículo 6o

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IV que se refiere a: IV. Definir las bases para la participación social. (en la materia).

En el Artículo 2º, se concentran las definiciones dispersas en la ley anterior y se aumentan a XXI en total. Es interesante hacer un repaso de las definiciones para conocer o reafirmar conceptos. Se definen entre otros los conceptos de desarrollo regional, urbano, ordenamiento territorial, etc. El Artículo 3º, refiere los medios por los cuales el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos tendera al mejoramiento del nivel de vida de la población urbana y rural. Señala la vinculación del desarrollo regional y urbano, el desarrollo sustentable, el fomento de centros de población de dimensiones medias y la participación social como algunos de ellos. El Artículo 4º, recoge el contenido del 27 constitucional: "En términos de lo dispuesto en el artículo 27 párrafo tercero de la Constitución Política de los estados unidos mexicanos, se considera de interés publico y de beneficio social la determinación de provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios de los centros de población, contenida en los planes o programas de desarrollo urbano."

Encontramos en el Artículo 5º algo muy importante: el señalamiento de 7 causales de utilidad publica entre los que se encuentran: la ejecución de planes y programas de desarrollo urbano, la constitución de reservas territoriales, la regularización de la tenencia de la tierra y la edificación o mejoramiento de la vivienda social y popular. Estas cuestiones no se presentaban con tal claridad y orden en la ley anterior. CAPITULO SEGUNDO: De la Concurrencia y Coordinación de Autoridades. Se establecen las atribuciones y concurrencia en materia del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos: menciona XV atribuciones de la Federación a través de la secretaria de desarrollo social; XII para las entidades federativas y XIV para los municipios. Señala que éstos ejercerán sus atribuciones en materia de desarrollo urbano a través de los cabildos. Aquí tenemos una de las intervenciones mas destacadas de esta Ley al establecer la división de competencias entre La Federación y los estados: la posibilidad de llevar a cabo la planeación y control del desarrollo urbano en forma coordinada con respeto a la autonomía de las entidades consolidando la institución municipal. Me parece importante leer integro el artículo 6º que contiene uno de los preceptos básicos: "Las atribuciones que en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población tiene el estado, serán ejercidas de manera concurrente por la federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de la competencia que les determina la Constitución

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Política..."

El Artículo 10 establece la posibilidad de la celebración de acuerdos de coordinación y convenios de concertación entre los 3 ordenes de gobierno y los sectores social y privado, en su caso. CAPITULO TERCERO: De la Planeación del Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y del Desarrollo Urbano de los Centros de Población. Como se ha mencionado, uno de los objetivos primordiales de esta ley es la de fijar las normas básicas para planear y regular el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. La planeación es la primera de las actividades del planeamiento que reúne las ideas y criterios para anticipar la solución de los problemas. Es un proceso de toma de decisiones, de elaboración de modelos y planes que resuelvan los problemas y necesidades futuras de la población. La Ley de Planeación es vigente desde diciembre de 1982. Norma los principios básicos para llevar a cabo la planeación nacional del desarrollo, como la ley reglamentaria de los artículos 25 y 26 constitucionales. Los Artículos 2º y 21º señalan la responsabilidad del Estado Mexicano sobre el desarrollo integral y la obligación del ejecutivo federal de elaborar, aprobar y publicar el plan nacional de desarrollo en los primeros seis meses de su mandato, el cual indicara los programas sectoriales, regionales y especiales que deban ser elaborados, es decir, el universo programático para atender y ejercer las acciones del Gobierno Federal. En 1978, apenas un año después de creada la S.A.H.O.P, a raíz de la expedición de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como parte de la reforma administrativa iniciada en 1977, se publica la primera versión del Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), el primero, correspondiente al periodo 1978 1982 y se le llamó “Plan Nacional de Desarrollo Urbano”. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) para ese sexenio que se denominó inicialmente “Plan Global de Congruencia” o “Plan Global de Desarrollo” tendría vigencia por un periodo menor de 3 años, ya que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 17 de abril de 1980. El Plan Global de Congruencia buscaba articular los diferentes planes o programas nacionales que ya existían, entre ellos el de desarrollo urbano. Paralelamente, a la Ley de Planeación, la Ley General de Desarrollo Urbano de 1993, define en este capítulo, en 16 artículos, que van del 11 al 26, la conformación del Sistema Nacional de Planeación Urbana, como un desagregado sectorial del Plan Nacional de Desarrollo; los instrumentos operativos relativos a los niveles de gobierno y ámbito geográfico, su contenido, y los procedimientos para la aprobación, ejecución, control, evaluación y modificación de los instrumentos estatales y municipales de desarrollo urbano; así mismo especifica el tratamiento a seguir en casos de conurbación, para la planeación y regulación conjunta entre 2 ó mas entidades federativas.

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Se destaca que la planeación se dará de manera concurrente, esto es, guardando la relación de los tres niveles de gobierno y los distintos ámbitos geográficos de competencia. El Artículo 12 establece que la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamiento humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, se llevaran a cabo a través de los instrumentos siguientes: • • • • • •

El programa nacional de desarrollo urbano; Los planes o programas estatales de desarrollo urbano; Los planes o programas de ordenación de zonas conurbadas; Los planes o programas municipales de desarrollo urbano; Los planes o programas de desarrollo urbano de centros de población y Los planes o programas de desarrollo urbano derivados.

En los Artículos 13 y 14 se describe el contenido del programa nacional de desarrollo urbano y su aprobación por el jefe del ejecutivo federal mediante decreto y señala la necesidad de someterlo a un proceso permanente de control y evaluación. Para promover la participación social en las actividades de planeación del desarrollo urbano, la Ley señala expresamente que los sectores social y privado participan en la planeación. En los Artículos 15, 16 y 17 se explican con detalle las formalidades para la aprobación, publicación y registro de los planes y programas. El contenido del Artículo 16 es muy importante para promover la participación social en el proceso de planeación, determinando los procedimientos para que los sectores social y privado se expresen en el debate. CAPITULO CUARTO: De las Conurbaciones. El Artículo 20 define las competencias para el tratamiento del fenómeno de Conurbación Interestatal. "Cuando 2 ó mas centros de población situados en territorios municipales de 2 o mas entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad física y demográfica, La Federación, los estados y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularan de manera conjunta y coordinada el fenómeno de conurbación de referencia, con apego a lo dispuesto en esta ley."

El Artículo 21 señala los casos en los que se deberá convenir la delimitación de una zona conurbada: • sea procedente un estudio y resolución conjunta del desarrollo urbano de 2 ó mas centros de población, situados en territorio de estados vecinos. • se proyecte o funde un centro de población y se prevea su expansión física o influencia en territorio de estados vecinos.

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• solamente uno de los centros de población crezca sobre la zona conurbada. El tratamiento de las Conurbaciones interestatales en la Ley de 1993 incluye aspectos que modifican sustancialmente la óptica que se tenía en 1976, las diferencias principales son las siguientes: • El fenómeno de la “zona conurbada” es reconocido mediante un convenio entre las entidades federativas, los municipios y la federación. En 1976 es una declaratoria del ejecutivo federal. • La localización, extensión y delimitación de la zona conurbada, es precisada en el convenio que se celebre y de acuerdo a la problemática de cada caso. En 1976 es un área circular de 30 kilómetros cuyo centro se encuentra en el punto donde se intersecta la línea fronteriza de los dos estados con la linea que une los centros de población correspondientes. • La comisión de conurbación es presidida por un representante de la Secretaría de Desarrollo Social. En 1976, debía ser presidida por el Secretario de la Presidencia95, lo que complicaba la operación de las mismas. • El programa de ordenación de la zona conurbada es aprobado por la comisión de conurbación. En 1976 es aprobado por el Presidente de la República. • La Ley de 1993, precisa el contenido del programa de ordenación, que es estrictamente de coordinación entre las autoridades, remitiendo a los programas de desarrollo urbano correspondientes definir la zonificación96 . La Ley de 1976 no precisaba el contenido del Plan, pero si contemplaba que se expidieran las Declaratorias de provisiones usos destinos y reservas, que implica la acción de zonificar. Estas modificaciones en el capítulo de conurbaciones interestatales afecta directamente a la legislación urbanística en el Estado de Colima, ya que desde su declaratoria publicada en el diario oficial de la federación, el 9 de enero de 1978, en la desembocadura del Río Marabasco se reconoce oficialmente un fenómeno de zona conurbada interestatal. Dicho sea de paso, ni a las autoridades federales, ni a las estatales de ambos estados o a las de los municipios involucrados les ha interesado actualizar los términos de la declaratoria, aún cuando el Transitorio Cuarto de la Ley menciona expresamente que “las declaratorias de conurbación expedidas por el Ejecutivo Federal hasta la entrada en vigor de esta Ley, deberán adecuarse a lo previsto por este ordenamiento”. CAPITULO QUINTO: De las Regulaciones a la Propiedad en los Centros de Población. Este capítulo tal vez sea el mas importante para los municipios, en efecto de la aplicación de los preceptos constitucionales ya señalados para precisar su competencia en la materia, exponiendo una serie disposiciones que debe contener la legislación estatal de desarrollo urbano. 95

Después de la reforma de 1983 por el Secretario de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología SEDUE 96 Recordemos que la modificación al artículo 115 de la Constitución Federal reconoce que es facultad del Municipio la de zonificar el territorio.

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Se abre este capitulo con el artículo 27 que coincidentemente enfatiza el cumplimiento del 27 Constitucional: "para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 constitucional en materia de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, el ejercicio del derecho de propiedad, de posesión o cualquier otro derivado de la tenencia de bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetara a las provisiones, reservas, usos y destinos que determinen las autoridades competentes, en los planes o programas de desarrollo urbano aplicables."

Este señalamiento significa un importante cambio de rumbo en materia de legislación urbanística, ya que la ley de 1976 exigía para fin de regular la propiedad, de dos documentos, por un lado el Plan de Desarrollo Urbano y por otro las Declaratorias de usos destinos y reservas. El articulo 27 de la nueva Ley deja muy claro que es el programa de desarrollo urbano, quien en su zonificación establecerá los usos destinos y reservas a los que se sujetará el derecho de propiedad de los bienes inmuebles. En el Artículo 28 se trata otra de las cuestiones fundamentales: sujetar a las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades. El Artículo 32 refiere nuevamente a la legislación estatal de desarrollo urbano la cual debe señalar los requisitos y alcances de las acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento y otras disposiciones en las que cuyo énfasis radica en que dicha regulación a la propiedad privada se basa en la zonificación contenida en los programas de desarrollo urbano. Como ya habíamos señalado, el concepto de “zonificación” como tal, aparece en la legislación urbanística mexicana hasta 1984 precisamente con motivo de la primera reforma de la Ley General de Asentamientos Humanos. CAPITULO SEXTO: De Las Reservas Territoriales. La Ley establece en este apartado, el marco y los procedimientos que permiten reforzar la atención a los problemas del suelo urbano, uno de los sustentos básicos del desarrollo de las ciudades, para que de manera congruente con otras legislaciones, sea optimizada la ocupación urbana conforme a los planes y programas de desarrollo urbano, el aprovechamiento de los recursos naturales y la protección al ambiente. En el Artículo 40 se establece la importancia de la coordinación de acciones de las autoridades. Se definen los principios y objetivos de una política integral de suelo urbano y reservas territoriales, que permitan evitar la especulación de terrenos, asegure la disponibilidad de suelo y reduzca o tienda a abatir la ocupación irregular, que genera problemas y altos costos sociales. El Gobierno Federal a través de la Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) podrá suscribir acuerdos de coordinación con las entidades de la administración publica federal, los estados y los municipios y en su caso, convenios de concertación con los sectores social y privado en la materia. En ellos se especificaran los requerimientos de

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suelo y reservas previstos en los programas de desarrollo urbano; los inventarios y disponibilidad de inmuebles; los compromisos interinstitucionales sociales y privados para realizar acciones e inversiones; los criterios y los mecanismos para la adquisición, aprovechamiento, transmisión y utilización del suelo o en su caso, la regularización de la tenencia de la tierra urbana con la infraestructura, equipamiento y servicios urbanos que se requieran. El Artículo 43 define los requisitos para la incorporación de terrenos ejidales, comunales y de propiedad federal al desarrollo urbano entre los que se destaca: que este comprendido dentro de un plan o programa de desarrollo urbano; que no esté en terrenos dedicados a actividades productivas y sobre todo, se presente un estudio financiero para su aprovechamiento, la dotación de infraestructura básica y la construcción de vivienda. El Artículo 45 define las disposiciones para la regularización de la tenencia de la tierra, sobresaliendo 3 principales condiciones: • Derivarse de una acción de mejoramiento, conforme a un programa de desarrollo urbano vigente. • Ser beneficiarios de la regularización quienes ocupen un predio y no propietarios de otro inmueble.

sean

• Ninguna persona podrá resultar beneficiada por la regularización con mas de un lote, cuya superficie no excederá de la extensión determinada por la legislación o programa aplicable. El Artículo 47 establece el derecho de preferencia en igualdad de condiciones de los estados y municipios, para adquirir reservas. CAPITULO SEPTIMO: De la Participación Social. Este capitulo se compone únicamente de 3 artículos pero como ya decíamos, viene a ser su objeto una de las necesidades que originaron la actualización de esta Ley: El Artículo 48 dice textualmente: "la federación, las entidades y los municipios promoverán acciones concertadas entre los sectores publico, social y privado, que propicien la participación social en la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población."

El Artículo 49 presenta nueve modos o ámbitos de participación social. El Artículo 50 señala la obligación de los 3 niveles de gobierno de llevar a cabo la promoción de agrupaciones comunitarias que participen en el desarrollo urbano de los centros de población bajo cualquier forma jurídica de organización. CAPITULO OCTAVO: Del Fomento al Desarrollo Urbano. Este capitulo se refiere a la coordinación y concertación de acciones e inversiones

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en la materia. Solo 2 Artículos: el 51 y el 52, el primero menciona en XII fracciones los campos propicios para el fomento de la acción e inversión privada y el segundo señala que las Secretarias de Hacienda y Desarrollo Social tomarán las medidas necesarias para que las instituciones de crédito no autoricen operaciones contrarias a la legislación y los programas de desarrollo urbano. El capítulo octavo, es finalmente otra faceta de la participación social en el desarrollo urbano, por una parte como actores en la ejecución y financiamiento de acciones de desarrollo urbano, y por otro lado al participar en los instrumentos de planeación que condicionan las inversiones federales en las obras que requiere el desarrollo urbano. CAPITULO NOVENO: Del Control del Desarrollo Urbano. Se refiere en 8 artículos, 53 a 60, a tanto los aspectos de garantizar el control de los instrumentos de desarrollo urbano como a la aplicación de las medidas de seguridad efectos y sanciones de los actos que se realicen en contravención a la ley, la legislación estatal y el contenido de los programas de desarrollo urbano. La actuación de notarios, fedatarios y servidores públicos. La Ley de Asentamientos Humanos de 1993, es el instrumento vigente a nivel federal para el ordenamiento y regulación del territorio, donde se debe garantizar la calidad de vida de sus habitantes, la preservación del ambiente y la conservación y reproducción de los recursos naturales, dentro de un proceso de crecimiento económico, elementos todos que incorporan la noción de desarrollo sustentable.

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CAPITULO DECIMO QUINTO “La Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima”

1989. Cuando el Lic Carlos de la Madrid Virgen asume la gobernatura del Estado, el 1o de noviembre de 1989, recibe también en materia de desarrollo urbano, y mas particularmente en legislación urbana, un panorama que era similar en la mayoría de los estados de la federación: una “Ley de Desarrollo Urbano” prácticamente en desuso y una “Ley de Fraccionamientos” con contenidos totalmente contrarios a las reformas que en 1983 se habían hecho al artículo 115 de la Constitución. En otras palabras, el mandato constitucional que obligaba a los congresos locales a tener reformadas las leyes estatales a más tardar el 3 de febrero de 1984, fue en el Estado de Colima, desoído a cambio de seguir ejerciendo el control sobre el entonces jugoso negocio inmobiliario.97 El reto era importante y la solución debía empezar por analizar si la “Ley de Fraccionamientos” era susceptible de ser actualizada. Varios grupos como el de los notarios compartían esa idea, acostumbrados como estaban a operar con esa Ley. A pesar de las presiones en el sentido de reformar la “Ley de Fraccionamientos”, la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado así como los diputados miembros de la Comisión de Asentamientos Humanos del Congreso y algunos ayuntamientos están ya para ese momento convencidos de que la ley vigente es enormemente limitada en la mayoría de los aspectos de los que se ocupaba la “Ley de Desarrollo Urbano” que por otra parte para esos tiempos no solamente no se acataba sino que además sus contenidos habían sido rebasados después de quince años de desarrollo y cambios legislativos. La tarea era muy clara: lo que el estado requería era una nueva ley de desarrollo urbano en donde se trataran todos los temas contenidos en el, tanto la planeación, como el control del desarrollo, las competencias de las autoridades en la materia, los sistemas de financiamiento del desarrollo urbano, y las acciones de crecimiento. Para 1992, ya se habían formado las comisiones, y se habían iniciado los trabajos para el anteproyecto de la ley, cuando el Congreso de la Unión lanza la convocatoria para iniciar los foros de consulta que debían conducir a una nueva “Ley General de 97

Precisamente en la década 1980-1990 se registran los más altos indices de crecimiento urbano, lo que se refleja en la gran cantidad de fraccionamientos que se construyen, y en la creación de la Inmobiliaria del Estado, después Instituto de Vivienda del Estado.

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Asentamientos Humanos”. Como era de esperarse, el proyecto de la ley local se suspende para reiniciarse a mediados de 1993, una vez aprobada la nueva ley federal el 21 de julio de 1993.

LA LEY DE ASENTAMIENTOS HUMANOS DEL ESTADO DE COLIMA. No existe precedente en la historia de la legislación urbanística en el estado de una ley que haya sido tan intensamente concensada. Durante toda la formulación del anteproyecto, éste fue revisado con las autoridades municipales, y con los gremios directamente involucrados como eran los promotores inmobiliarios y los notarios, que al ser participes de reformar la de fraccionamientos nunca estuvieron de acuerdo con el nuevo proyecto. Una vez que el primer borrador estuvo terminado, se organizaron foros de consulta en Colima, Villa de Alvarez, Tecomán y Manzanillo, en donde se aportaron sugerencias para modificar el texto original. Aprobada la ley, se publicó en el “Periódico Oficial El Estado de Colima” el 7 de mayo de 1994. La Ley estructura su contenido en nueve títulos y artículos transitorios, de la siguiente manera: TITULO PRIMERO DISPOSICIONES GENERALES Capítulo único / Del Artículo 1 al Articulo 13 Disposiciones generales TITULO SEGUNDO DE LAS AUTORIDADES COMPETENTES Capítulo I / Del Artículo 14 al Articulo 17 De las autoridades y organismos auxiliares Capítulo II / Artículo 18 Del Congreso del Estado Capítulo III / Del Artículo 19 al Articulo 20 Del Ejecutivo Estatal Capítulo IV / Del Artículo 21 al Articulo 22 De los Ayuntamientos Capítulo V / Del Artículo 23 al Articulo 34 De las comisiones de participación social Capítulo VI / Artículo 35

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De las autoridades auxiliares TITULO TERCERO DEL DESARROLLO URBANO Capítulo I / Del Artículo 36 al Articulo 43 Del sistema estatal de planeación del desarrollo urbano Capítulo II / Del Artículo 44 al Articulo 46 Del Programa Estatal de Desarrollo Urbano Capítulo III / Del Artículo 47 al Articulo 49 De los programas municipales de desarrollo urbano Capítulo IV / Del Artículo 50 al Articulo 53 De los programas de ordenación de zonas conurbadas Capítulo V / Del Artículo 54 al Articulo 56 De los programas de desarrollo urbano de los centros de población Capítulo VI / Del Artículo 57 al Articulo 59 De los programas parciales de desarrollo urbano Capítulo VII / Artículo 60 De los programas sectoriales de desarrollo urbano Capítulo VIII / Del Artículo 61 al Articulo 63 De los programas regionales de ordenamiento territorial Capítulo IX / Del Artículo 64 al Articulo 77 De la administración de la planeación del desarrollo urbano Capítulo X / Del Artículo 78 al Articulo 93 De las conurbaciones en el territorio del Estado TITULO CUARTO DE LA REGULACION DE LAS ACCIONES DE URBANIZACION Y LA ZONIFICACION URBANA Capítulo I / Del Artículo 94 al Articulo 99 De las regulaciones a la propiedad en los centros de población Capítulo II / Del Artículo 100 al Articulo 104 Fundación Capítulo III / Del Artículo 105 al Articulo 107 Conservación Capítulo IV / Del Artículo 108 al Articulo 109 Mejoramiento Capítulo V / Del Artículo 110 al Articulo 112 Crecimiento Capítulo VI / Del Artículo 113 al Articulo 125 De la zonificación urbana Capítulo VII / Del Artículo 126 al Articulo 144 Del control del uso y destino del suelo TITULO QUINTO Capítulo Unico / Del Artículo 145 al Articulo 156 Del patrimonio urbano arquitectónico

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TITULO SEXTO DE LAS RESERVAS TERRITORIALES Capítulo I / Del Artículo 157 al Articulo 163 Del programa estatal de reservas territoriales Capítulo II / Del Artículo 164 al Articulo 173 De la regularización de la tenencia de la tierra TITULO SEPTIMO DE LOS SISTEMAS DE PARTICIPACION PARA EL DESARROLLO URBANO Capítulo I / Del Artículo 174 al Articulo 181 De los sistemas de ejecución de acciones Capítulo II / Del Artículo 182 al Articulo 188 De las acciones por colaboración Capítulo III / Del Artículo 189 al Articulo 196 De la consulta y aprobación de las acciones por colaboración Capítulo IV / Del Artículo 197 al Articulo 202 De la ejecución de acciones por colaboración Capítulo V / Del Artículo 203 al Articulo 212 De las bases para determinar el monto de las cuotas de colaboración y su recaudación Capítulo VI / Del Artículo 213 al Articulo 218 De la cooperación intermunicipal Capítulo VII / Del Artículo 219 al Articulo 222 De las acciones por cooperación y mejoras Capítulo VIII / Del Artículo 223 al Articulo 226 Del objeto de la cooperación y mejoras Capítulo IX / Del Artículo 227 al Articulo 246 Del procedimiento para determinar los derechos de cooperación Capítulo X / Del Artículo 247 al Articulo 251 De la coordinación y concertación de acciones para el desarrollo urbano TITULO OCTAVO DEL APROVECHAMIENTO URBANO DEL SUELO Capítulo I / Del Artículo 252 al Articulo 267 De la urbanización Capítulo II / Del Artículo 268 al Articulo 299 De los procedimientos para autorizar obras de urbanización Capítulo III / Del Artículo 300 al Articulo 327 De la ejecución de obras de urbanización Capítulo IV / Del Artículo 328 al Articulo 332 De la recepción de obras de urbanización para su integración municipal

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Capítulo V / Del Artículo 333 al Articulo 338 De las obligaciones de los urbanizadores Capítulo VI / Del Artículo 339 al Articulo 345 De las obligaciones de los adquirentes de lotes Capítulo VII / Del Artículo 346 al Articulo 354 De la municipalización Capítulo VIII / Del Artículo 355 al Articulo 360 De las fusiones, subdivisiones y relotificaciones de áreas y predios Capítulo IX / Del Artículo 361 al Articulo 379 De las edificaciones Capítulo X / Del Artículo 380 al Articulo 386 De la participación social TITULO NOVENO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Capítulo I / Del Artículo 387 al Articulo 402 De las medidas de seguridad, infracciones y sanciones Capítulo II / Del Artículo 403 al Articulo 415 De los recursos administrativos TRANSITORIOS

CONTENIDO DE LA LEY DE ASENTAMIENTOS HUMANOS DEL ESTADO DE COLIMA. El texto de la Ley consta de cuatrocientos quince artículos, agrupados en nueve títulos. En relación a su contenido, es importante destacar los siguientes aspectos: En el Título Primero, "Disposiciones generales", se precisa el objeto, fin y el ámbito de aplicación de la Ley, así como el carácter de orden público e interés social de sus normas. La planeación de los asentamientos humanos se concibe no solo como un cuerpo de medidas de regulación y control, sino sobre todo como instrumento de fomento al desarrollo económico y social. Las áreas y predios de un centro de población, cualquiera que sea su régimen jurídico, están sujetos a las disposiciones que en materia de ordenación urbana dicten las autoridades conforme a la Ley y demás disposiciones jurídicas aplicables, conforme se dispone en el artículo 10 de ella, en congruencia con el artículo 28 de la Ley General de Asentamientos Humanos. Esta disposición tiende a evitar cualquier duda, sobre la vigencia de las normas aplicables a obras de urbanización y edificación en terrenos ejidales o comunales, para su incorporación al desarrollo urbano, como también para delimitar, fraccionar y ejecutar

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La Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima

obras en las zonas de urbanización de los ejidos. Las tierras agrícolas y forestales, así como las destinadas a la preservación ecológica, deberán utilizarse preferentemente en dichas actividades o fines. Para los casos en que resulte indispensable, la Ley Agraria de 1992, establece el procedimiento que permite la incorporación de terrenos ejidales al desarrollo urbano, como también la obligación de los núcleos de población ejidal de solicitar autorización a las autoridades competentes, para delimitar, lotificar y ejecutar obras en las zonas de urbanización de sus ejidos. En el Título Segundo, "De las autoridades competentes", se definen las autoridades responsables en la aplicación de la Ley de Asentamientos Humanos. La distribución de competencias que presenta esta Ley parte de dos principios: la concurrencia de los tres niveles de gobierno, municipal, estatal y federal, en materia de asentamientos humanos establecida en la fracción XXIX-C del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y de las atribuciones básicas otorgadas a los Ayuntamientos para formular, aprobar y administrar la zonificación y programas de desarrollo urbano municipal, en las fracciones V y VI del artículo 115 de la misma Constitución Federal de la República, ratificados en la Constitución Política del Estado de Colima. La Ley General de Asentamientos Humanos define la participación concurrente en esta materia de las autoridades federales; en sus artículos 7 y 8 distribuye las facultades que corresponden a la Federación y a las entidades federativas; y, en sus artículos 9 y 35, se ratifican y desglosan las atribuciones constitucionales que corresponden a los Ayuntamientos. Al definir las facultades concurrentes de las autoridades estatales y municipales, se enfatiza la necesidad de concretar acuerdos de coordinación para garantizar la congruencia y eficacia de las decisiones que se tomen y se ejecuten. La Ley, otorga plena eficacia a los principios definidos en las normas constitucionales federales y locales, para fortalecer al Municipio conforme a su naturaleza de índole social y natural, que constituye la unidad política, administrativa y territorial del Estado. Al reconocerse y reglamentarse las facultades del Municipio para formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio, expidiendo los programas de desarrollo urbano municipales y su zonificación para determinar los usos, destinos y reservas, se establecen los instrumentos normativos que permitirán a los Ayuntamientos autorizar las obras de urbanización y edificación que se propongan ejecutar en su jurisdicción, tanto públicas como privadas. Con relación a las amplias facultades constitucionales que se otorgan al Municipio en esta materia, se encomienda al Ejecutivo Estatal la función de verificar que los programas municipales de desarrollo urbano, se expidan observando las instancias y procedimientos definidos en la Ley.

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Se otorga al Gobernador del Estado la facultad de ordenar la publicación y registro de los programas en materia de desarrollo urbano que expidan los Ayuntamientos, verificando previamente, se hayan aprobado por el Cabildo, observando los requisitos y procedimientos exigidos por la Ley. Se precisan los casos en que por la magnitud de las obras o su alto impacto ecológico o urbano, el Ejecutivo Estatal deber verificar la congruencia de los dictámenes de vocación del suelo que corresponde expedir a las autoridades municipales. Conforme a la fracción VI del artículo 115 de la Constitución Federal de la República, al artículo 20 de la Ley General de Asentamientos Humanos, esta Ley establece el régimen aplicable a los fenómenos de conurbación que se presenten en los límites de la Entidad. Se define a las conurbaciones en función de la unidad urbana que integran o tiendan a integrar los centros de población incluidos en sus límites. Se faculta al Gobernador del Estado para acordar con los municipios para determinar la extensión de las conurbaciones intermunicipales. De esta forma, se trata de evitar que los programas y las facultades de la Comisión de Zona Conurbada, incidan en áreas que no estén directamente vinculadas al desarrollo urbano de los centros de población que se integran. En esta Ley, al definir el contenido de la Ley de Asentamientos Humanos, se valora a las comisiones de participación social y consulta, tomándose la decisión de fortalecerlas como instituciones, ofrecen un marco efectivo para integrar a la población en los procesos para expedir, evaluar y revisar los programas de desarrollo urbano, como también para promover y concertar la ejecución de acciones derivadas de los mismos. La Comisión Municipal o Consejo Consultivo de Desarrollo Urbano que se integre en cada Municipio, será el organismo de participación social y consulta de cada ayuntamiento, en relación con las acciones de planeación urbana. Como organismo de promoción, participación social y consulta del Ejecutivo Estatal, se establece la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano. En la integración de estos organismos, participarán instituciones representativas de la comunidad, dependencias estatales y federales relacionadas con la gestión del desarrollo urbano, a fin de garantizar que las decisiones que se tomen en este organismo, obedezcan a los intereses más legítimos de la comunidad. Las asociaciones o patronatos que se integren para promover la conservación y mejoramiento del patrimonio urbano y arquitectónico, se reconocen en forma expresa y se establecen las bases para su integración y funcionamiento. Estas asociaciones permitirán integrar a grupos de la sociedad civil local, con representaciones de organismos nacionales e internacionales y con personalidades en la conservación de monumentos históricos y artísticos. Se constituirán en organismos permanentes de asesoría, vigilancia y promoción, con una amplia autoridad técnica, científica y moral, donde podrán plantearse y definirse criterios sobre la conservación de elementos con valor histórico o artístico, proponer las normas específicas de regulación y establecer los aspectos financieros de los proyectos de restauración, conservación y utilización. El Título Tercero, "Del desarrollo urbano", define un sistema de programas, como elementos del Sistema Estatal de Planeación Urbana.

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Al integrarse la Ley, se puso especial atención en definir los instrumentos que hicieran posible la ejecución de los programas de desarrollo urbano. Las experiencias en distintos esfuerzos institucionales para integrar sistemas de planeación territorial, demuestran la importancia de la instrumentación de los planes y programas que se expidan para definir objetivos, estrategias y acciones a nivel general. Si en el sistema de planeación territorial que se adopte, no se proporcionan los instrumentos que vinculen las acciones específicas que desarrollen las instituciones públicas y los particulares con los postulados de los planes y programas, el sistema carecer de eficacia. Para establecer esta vinculación entre las acciones de urbanización y edificación con los postulados de los programas de desarrollo urbano, la Ley propone como instrumento el Programa Parcial de Urbanización. Para autorizar la ejecución de toda acción de urbanización, pública o privada, se propone que sus promotores estén obligados a elaborar el Programa Parcial de Urbanización en donde se definan en forma específica, para las zonas y predios afectados, los usos, destinos y normas de utilización. Al conjugarse estos instrumentos se hace posible la ejecución de acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento en los centros de población, de distintos grados de complejidad y diverso régimen de administración. Los acuerdos de coordinación y concertación permiten concurrir en las acciones urbanísticas a los distintos órganos y organismos públicos y a los particulares, en tanto que, los programas parciales y reglamentos que autorice el Ayuntamiento, proporcionan el marco normativo específico que se requiera para asegurar la efectividad de las acciones. En esta forma, se proveen los instrumentos jurídicos y administrativos que asegurarán la eficacia de los postulados y disposiciones de los programas de desarrollo urbano, definiendo en las etapas de ejecución y control los medios que establecen la concurrencia de los tres niveles de gobierno, con respeto absoluto a las atribuciones constitucionales del Municipio, al mismo tiempo que se abren amplios espacios a la participación de los sectores social y privado, en acciones que se proyecten en las zonas urbanas. Los programas de desarrollo urbano adquieren mayor importancia, al ratificarse en la Ley Agraria su aplicación para ordenar y regular las áreas de urbanización de los ejidos y comunidades, para definir las zonas de reserva urbana de los centros de población en tierras ejidales y comunales; y para realizar acciones de regulación de la tenencia de la tierra. El Título Cuarto, "De la regulación de las acciones de urbanización y la zonificación urbana", regula las acciones de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y las facultades municipales para establecer los usos, destinos y reservas de áreas y predios, expidiendo las normas que regulen su aprovechamiento específico.

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Respecto de la fundación de centros de población, se confirma su categoría de acto de derecho público, ratificándose la facultad del Congreso del Estado, para expedir el decreto correspondiente y la determinación de provisiones. La zonificación de los centros de población, determina los usos, destinos y reservas de las áreas y predios que los integran y delimitan. Conforme las necesidades que se presenten en cada centro de población se autorizarán los programas parciales de urbanización, para promover acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento. Cada programa parcial, cuando implique un cambio en el uso y destino del suelo, precisa la zonificación de las áreas y predios que comprenda, y en su caso, su reglamentación municipal. La legislación urbanística de México y Colima, particularmente en las leyes de fraccionamientos, enfatizó las acciones de crecimiento de los centros de población, en normas que corresponden a las décadas cuando la expansión de la ciudad representó el aspecto principal de una urbanización acelerada. La Ley, moderniza la regulación de las acciones de crecimiento en los centros de población, pero a la vez se insiste, en la necesidad hacer efectivas las acciones de conservación y mejoramiento de las zonas urbanas, donde se presenta el deterioro de la infraestructura, las edificaciones y el medio ambiente, por deficiencia en su mantenimiento y los cambios de uso. Con fundamento en el ordenamiento se propone, ser posible formular, autorizar e instrumentar los programas parciales de urbanización que permitan con acciones de mejoramiento y conservación, pero sobre todo mediante la regulación del uso y destino de los predios y fincas, rescatar el patrimonio histórico, artístico y cultural integrado en los centros históricos de las ciudades. La Ley ratifica como elemento fundamental para hacer viable todo programa de desarrollo urbano, hacer efectivo el programa de reservas urbanas para ordenar y regular el crecimiento de los centros de población, en particular de las ciudades medias donde se disponga una política de impulso. La Ley define las disposiciones necesarias para hacer efectivo el derecho de preferencia que tienen los municipios y el Gobierno del Estado, para adquirir los predios comprendidos en las reservas de un centro de población, conforme el artículo 47 de la Ley General de Asentamientos Humanos y el artículo 89 de la Ley Agraria. La Ley precisa la naturaleza y alcances del dictamen de vocación del suelo, como instrumento de control del aprovechamiento urbano de predios y fincas El dictamen de vocación del suelo, con base en la zonificación prevista en los programas de desarrollo urbano, señalar los usos o destinos de áreas y predios, permitidos, condicionados o prohibidos. Tiene como fin, dar seguridad jurídica al aprovechamiento de la propiedad, identificándola dentro de su contexto urbano; otorgando la consiguiente protección a sus titulares, respecto de la legalidad del asentamiento humano o desarrollo inmobiliario. El dictamen de vocación del suelo será expedido por la dependencia municipal competente en materia de desarrollo urbano. La Ley precisa en su artículo 135, los casos cuando será necesaria la concurrencia del Gobierno del Estado, para verificar la

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congruencia de los dictámenes, en atención a la magnitud, impacto o trascendencia de los usos y destinos que impliquen. En ningún caso, estos dictámenes constituyen actos autónomos que impliquen una modificación a los programas de desarrollo urbano, ni otorgan a los titulares de los predios, autorización para ejecutar obras de urbanización o edificación. En el Título Quinto, "Del patrimonio urbano arquitectónico", se declara de utilidad pública e interés social, la investigación, protección, conservación, restauración, mejoramiento, recuperación e identificación del patrimonio urbano arquitectónico del Estado. Para ello se precisan un mayor control, a cargo de los Ayuntamientos y del Gobierno del Estado, para autorizar y vigilar la ejecución de obras de urbanización y edificación, donde se afecten inmuebles del patrimonio urbano arquitectónico. En el Título Sexto, "De las reservas territoriales", se declaran de utilidad pública e interés social, las acciones que ejecuten los gobiernos estatal y municipales, a efecto de constituir reservas territoriales que satisfagan las necesidades de suelo para el desarrollo urbano. Asimismo, se establecen las disposiciones y mecanismos de coordinación entre los gobiernos federal, estatal y municipales, tendentes a la regularización de los asentamientos humanos en la Entidad. Estamos convencidos que la ocupación legal, planificada y concertada de los nuevos espacios urbanos, es la base para avanzar en el crecimiento ordenado de nuestras ciudades. Todos lo queremos y a todos nos conviene. En este Título de la Ley, se precisan las disposiciones que nos permitirán seguir avanzando, en las acciones para integrar reservas territoriales y evitar la ocupación irregular del suelo para aprovechamientos urbanos. El Título Séptimo, "De los sistemas de participación social para el desarrollo urbano", define las formas de participación ciudadana y de los distintos sectores de la población en la realización de obras de urbanización y edificación. Entre el sistema de acción privada y de acción pública, donde se promueven obras a cargo exclusivo de los particulares o del Estado, se proponen sistemas que permiten distintas formas y grados de participación de los sectores público, privado y social: la acción por colaboración y la acción por cooperación y mejoras. Estos sistemas permitirán al Municipio y al Gobierno del Estado, ampliar su capacidad económica para emprender obras de infraestructura y equipamiento, promoviendo con justicia, la participación de quienes resulten beneficiados por las mismas. En la Ley se establecen las bases generales para la coordinación y concertación de acciones para el desarrollo urbano. Los gobiernos estatal y municipales precisarán mediante convenios las acciones

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que se comprometan realizar para dar cumplimiento a los programas de desarrollo urbano y concertarán con el sector privado y social, mediante convenios y contratos, para dar cumplimiento a las acciones establecidas en los programas de desarrollo urbano, a cargo de los particulares. El Título Octavo, "Del aprovechamiento urbano del suelo", establece que toda obra de urbanización y edificación, pública o privada, deber proyectarse y realizarse de acuerdo con los programas de desarrollo urbano; y con las normas de zonificación urbana que determinen los usos, destinos y reservas, vigentes en su localidad. En particular se hizo un esfuerzo para agilizar en la Ley, los trámites administrativos para autorizar los proyectos de urbanización y edificación. Las disposiciones de este Título, tienen por objeto: 1. Precisar los trámites ante el Ayuntamiento para la autorización del Programa Parcial de Urbanización, el Proyecto Definitivo de Urbanización y posteriormente, las licencias o permisos de construcción; 2. Establecer plazos máximos para que la autoridad municipal dictamine y en su caso, expida las licencias o permisos; 3. Garantizar la seguridad jurídica en las promociones, evitando en lo posible, la discrecionalidad de las autoridades administrativas, y 4. Precisar las obligaciones del urbanizador en la ejecución de las obras de urbanización y edificación. Considerando la complejidad de los problemas que plantea la urbanización y la edificación, frente a las limitaciones de la mayoría de los gobiernos municipales, se proponen las siguientes acciones: 1. En cada Municipio, establecer un registro de peritos en urbanización y edificación, con quienes los promotores de obras contratarán la supervisión municipal de las mismas. Conforme la propuesta de las asociaciones de profesionistas, se prevé la integración de un registro único de peritos y directores responsables de obra, mediante la coordinación que establezca el Gobierno del Estado y el Ayuntamiento; 2. Prohibir a los funcionarios municipales, bajo su estricta responsabilidad, recibir expedientes de solicitudes de obras de urbanización y edificación incompletos y expedir autorizaciones provisionales de urbanización y edificación; 3. Establecer en la Ley de Asentamientos Humanos las bases para que los Ayuntamientos expidan los reglamentos de construcción, y 4. Integrar las bases para la participación social, a través de comités de manzana, asociaciones de residentes y juntas de vecinos. En el Título Noveno, "Del procedimiento administrativo", se definen las responsabilidades en que incurren los funcionarios estatales y municipales que no acaten la legislación en la materia, así como las medidas de seguridad y las sanciones aplicables para hacer efectivas sus disposiciones. En defensa de los particulares, se establece el recurso administrativo de reconsideración, que se tramitar ante la propia autoridad que emita la resolución que se impugne.

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CAPITULO DECIMO SEXTO “El Reglamento de Zonificación del Estado de Colima”

EL COMPROMISO DE LA LEY DE DESARROLLO URBANO Al publicarse la “Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima”, quedó el compromiso de la expedición del Reglamento de Zonificación, que prestara el sustento técnico a la legislación en desarrollo urbano. Como ya vimos, la Ley no se ocupó como los anteriores instrumentos, en establecer precisiones como lotes mínimos, anchos de calles, porcentajes de cesión ni otras normas de orden técnico, las por su naturaleza son demasiado extensas y complicadas para tratarlas dentro del cuerpo de una ley sin caer en simplificaciones absurdas, para el grado de complejidad que han alcanzado las comunidades urbanas. Dos instrumentos se convierten en los apoyos imprescindibles para la aplicación de la nueva ley: los Programas de Desarrollo Urbano y el Reglamento de Zonificación. De éste último la Ley señala lo siguiente: ARTICULO 114.- La clasificación de usos y destinos del suelo y las normas que se adjudicarán a los distintos tipos de zona se determinarán en el Reglamento Estatal de Zonificación que al efecto expida el Gobernador del Estado. Los municipios al formular y expedir la zonificación de los centros de población aplicarán las disposiciones de este reglamento estando facultados para establecer normas específicas cuando así se requiera conforme las condiciones de su territorio y el desarrollo del asentamiento humano.

Este solo artículo nos indica el papel que la norma reglamentaria va tomar para aplicar en el futuro el contenido de la Ley de Asentamientos Humanos. Sin embargo existía la necesidad de que mientras no fuera expedido del reglamento quedara garantizada la aplicación de la ley. Recordemos que como antecedente, tanto la Ley de Desarrollo Urbano de 1976, como la de Fraccionamientos de 1981 hablaban de la necesidad de un reglamento que para ninguna de las dos se expidió. A ese motivo, la Ley dedica su artículo transitorio Tercero, que dice lo siguiente: TERCERO.- Se abroga la Ley de Fraccionamientos del Estado de Colima, publicado en el Periódico Oficial "El Estado de Colima" de 19 de diciembre de 1981. En tanto el Gobernador del Estado expida el Reglamento Estatal de Zonificación, previsto en la presente Ley, para autorizar las acciones de aprovechamiento urbano del suelo, se aplicarán los criterios de clasificación de fraccionamientos, las normas de diseño y las disposiciones relativas a las áreas de cesión para destinos contenidas en los Capítulos Primero, Tercero y Quinto de la Ley que se abroga en este artículo.

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El Reglamento de Zonificación del Estado de Colima

En 1996 se iniciaron los trabajos para la expedición del anteproyecto de reglamento. En abril del año anterior había sido publicado el Reglamento de Zonificación del Estado de Jalisco, del que algunos miembros del grupo asesor del proyecto de reglamento de Colima eran también coautores. La legislación urbanística del Estado de Jalisco, aunque diferente en aspectos formales, tiene importantes puntos de coincidencia con la local, así el reglamento jalisciense fue el antecedente para la estructuración del local, que debía contener normas diferentes por la diferencia en el usos de los espacios urbanos y las diferentes políticas en la materia entre los dos estados, pero las normas técnicas deberían ser fundamentalmente las mismas. Siguiendo el antecedente dejado por la consulta a la Ley, el proyecto de reglamento de Zonificación fue puesto a la consideración de todos los actores involucrados en el desarrollo urbano, obteniéndose una rica participación de los sectores interesados, de los 454 artículos que contaba el proyecto, se recibieron 216 propuestas para modificar la redacción del articulado asumiéndose de la siguiente manera98 :

ORGANIZACION

No DE PROP

ASUMIDAS

PARCIALMENTE

NO ASUMIDA

AYTO DE MANZANILLO

33

24

8

1

AYTO DE COLIMA

38

37

-

-

PRO ECOLOGIA

23

16

-

7

PROMOTORES DE VIVIENDA

80

66

7

7

ESCUELA DE ARQ. U DE C

5

3

1

1

CNA

6

6

-

-

DIR DE VIALIDAD

9

6

2

1

CONGRESO DEL ESTADO

1

1

-

-

SEDESOL

21

21

-

-

TOTALES

216

180

18

18

100 %

83.33 %

8.33 %

8.33 %

El resultado después de la participación social, era ya una versión completamente adaptada a las condiciones locales, sin descuidar los aspectos de normas técnicas no sujetas a discusión. Al finalizar el proceso de consulta pública, la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, en su sesión del 26 de mayo de 1997 aprobó que el proyecto de reglamento fuera turnado al ejecutivo del Estado para su aprobación y publicación.

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Archivos de la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado

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EL “REGLAMENTO DE ZONIFICACION DEL ESTADO DE COLIMA” El 23 de Agosto de 1997, aparece publicado en el “Periódico Oficial El Estado de Colima”, el Reglamento de Zonificación, y entró en vigor al día siguiente de su publicación. El Reglamento está estructurado en seis títulos y 465 artículos de la siguiente manera: TITULO I.- DE LA ZONIFICACION DEL TERRITORIO CAPITULO I.- Disposiciones generales CAPITULO II.- Area de aplicación. CAPITULO III.- Clasificación de áreas CAPITULO IV.- Tipos básicos de zonas CAPITULO V.- Clasificación de los usos y destinos del suelo CAPITULO VI.- Reglamentación de áreas CAPITULO VII.- Reglamentación de zonas de aprovechamiento de recursos naturales CAPITULO VIII.- Reglamentación de zonas turísticas CAPITULO IX.- Reglamentación de zonas habitacionales CAPITULO X.- Reglamentación de zonas de usos mixtos CAPITULO XI.- Reglamentación de zonas comerciales y de servicios CAPITULO XII.- Reglamentación de zonas industriales CAPITULO XIII.- Reglamentación de zonas de equipamiento urbano TITULO II.- NORMAS DE DISEÑO URBANO CAPITULO XIV.- Estructuración urbana CAPITULO XV.- Areas de cesión para destinos CAPITULO XVI.- Facilidades para personas con problemas de discapacidad CAPITULO XVII.- Configuración urbana e imagen visual TITULO III.- NORMAS DE INGENIERIA URBANA CAPITULO XVIII.- Obras mínimas de urbanización CAPITULO XIX.- Criterios para la introducción de agua potable y drenaje sanitario y pluvial. CAPITULO XX.- Criterios para la introducción de infraestructura eléctrica TITULO IV.- NORMAS DE INGENIERIA VIAL CAPITULO XXI.- Jerarquía de las vialidades CAPITULO XXII.- Características geométricas CAPITULO XXIII.- Intersecciones CAPITULO XXIV.- Impacto en el tránsito CAPITULO XXV.- Estacionamientos CAPITULO XXVI.- Transporte público CAPITULO XXVII.- Obras y obstrucciones en la vía pública TITULO V.- NORMAS DE DISEÑO ARQUITECTONICO

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CAPITULO XXVIII.- Generalidades CAPITULO XXIX.- Edificios para vivienda CAPITULO XXX.- Edificios para comercios y oficinas CAPITULO XXXI.- Edificios para industria CAPITULO XXXII.- Edificios para la educación CAPITULO XXXIII.- Edificios para la salud y asistencia social CAPITULO XXXIV.- Edificios para la cultura y la recreación CAPITULO XXXV.- Instalaciones deportivas CAPITULO XXXVI.- Estaciones de servicio. Gasolineras CAPITULO XXXVII.- De la conservación del patrimonio histórico cultural TITULO VI.- ORGANIZACION DE LA FUNCION PERICIAL CAPITULO XXXVIII.- Disposiciones generales CAPITULO XXXIX.- Los peritos de proyecto CAPITULO XL.- Los peritos de obra CAPITULO XLI.- Los peritos en supervisión municipal CAPITULO XLII.- Del inicio, suspensión y terminación de la función pericial CAPITULO XLIII.- De las sanciones TRANSITORIOS

LA ZONIFICACION DEL LOS CENTROS DE POBLACION En el sistema de planeación urbana que se integra en la legislación urbanística de México, el ordenamiento y regulación de los centros de población se lleva a cabo mediante la zonificación. El título primero del reglamento se refiere a las normas de zonificación urbana y se desarrollan en los primeros trece capítulos. Por zonificación se entiende la determinación de las áreas que integran y delimitan un centro de población; sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos y destinos, así como la delimitación de las áreas donde se verifican acciones de conservación, mejoramiento y crecimiento del mismo. "Los planes o programas municipales de desarrollo urbano señalarán las acciones específicas para la conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población y establecerán la zonificación correspondiente", conforme se dispone en el artículo 31 de la “Ley General de Asentamientos Humanos.” Cuando el ayuntamiento expida el programa de desarrollo del centro de población respectivo, dichas acciones específicas y la zonificación se contendrán en este plan, así como en los programas parciales que se autoricen. Los elementos que integran la zonificación urbana y la competencia para formularla y administrarla, se precisa en el artículo 35 de la Ley General de Asentamientos Humanos, donde se establece:

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"Artículo 35.- A los municipios corresponderá formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en sus territorio. La zonificación deberá establecerse en los planes o programas de desarrollo urbano respectivos, en la que se determinará: I.- Las áreas que integran y delimitan los centros de población; II.- Los aprovechamientos predominantes en las distintas zonas de los centros de población; III.- Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados; IV.- Las disposiciones aplicables a los usos y destinos condicionados; V.- La compatibilidad entre los usos y destinos permitidos; VI.- Las densidades de población y de construcción; VII.- Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de restricción de inmuebles de propiedad pública; VIII.- Las zonas de desarrollo controlado y de salvaguarda, especialmente en áreas e instalaciones en las que se realizan actividades riesgosas y se manejan materiales y residuos peligrosos; IX.- Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; X.- Las reservas para la expansión de los centros de población, y XI.- Las demás disposiciones que de acuerdo con la legislación aplicable sean procedentes."

Estas disposiciones de la Ley General, se ratifican en los artículos 113 y 117 de la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Colima. Para hacer posible que los gobiernos municipales ejerzan sus atribuciones para formular la zonificación de los centros de población, es indispensable que se establezcan normas técnicas, criterios de planeación y procedimientos, que mediante la aplicación de las aportaciones científicas y técnicas del urbanismo, se garantice la viabilidad y congruencia de los programas de desarrollo urbano aplicables en la Entidad. Para proveer esta normatividad, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado dispone: Artículo 114. La clasificación de usos y destinos del suelo y las normas que se adjudicarán a los distintos tipos de zonas, se determinarán en el Reglamento Estatal de Zonificación que al efecto expida el Gobernador del Estado. Los municipios al formular y expedir la zonificación de los centros de población aplicarán las disposiciones de este reglamento estando facultados para establecer normas mas específicas cuando así se requiera conforme a las condiciones de su territorio y el desarrollo del asentamiento humano.

LA CLASIFICACION GENERAL DE AREAS Para formular la zonificación de los centros de población, el reglamento propone

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una clasificación de áreas. La clasificación de áreas y predios se establece en función de las condicionantes que resulten de sus características del medio físico natural y transformado, según se define en el artículo 15 del Reglamento: Artículo 15. La clasificación de áreas y predios se establece en función de las condicionantes que resulten de sus características del medio físico natural y transformado, las que según su índole requieren de diverso grado de control o participación institucional, para obtener o conservar la adecuada relación ambiental, así como para normar el aprovechamiento urbano que en dichas áreas se pretenda realizar, en caso de ser factible. Las áreas se señalarán en los planos relativos al Ordenamiento Territorial del Programa de Desarrollo Urbano de Centro de Población y a la Zonificación del Programa Parcial de Urbanización. Para representar en estos planos las distintas áreas, se identificarán con la clave y sub-clave que les corresponda, al centro de las mismas; el número que las especifica; y en su caso, el gráfico o traza propios, como establecen las disposiciones de este capítulo.

La clasificación de áreas permite precisar: 1. El grado de conservación aplicable, conforme a las normas de equilibrio ecológico y protección al ambiente; 2. La prioridad de los aprovechamientos agropecuarios o de recursos naturales; 3. La factibilidad de autorizar y realizar acciones de aprovechamiento urbano del suelo, incorporando las obras de infraestructura y equipamiento, conforme a los usos y destinos que se les asignen; 4. Las restricciones que resulten por el paso de infraestructuras e instalaciones, como por la conservación y mejoramiento de recursos naturales; y 5. Las afectaciones para protección histórico, artística y de fisonomía urbana. Las áreas se señalarán en los planos relativos al ordenamiento territorial del Programa de Desarrollo Urbano de Centro de Población y a la Zonificación del Programa Parcial de Urbanización. Para representar en estos planos las distintas áreas, se identificarán con la clave y sub-clave que les corresponda, el número que las especifica; y en su caso, el gráfico o traza propios, como establecen las disposiciones del reglamento. Estas normas técnicas permitirá una mejor interpretación de los planos de zonificación y de esta manera, se facilita su formulación, consulta y control. La clasificación de áreas permite identificar cuales son las autoridades que

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

concurran en su administración, por su competencia en materia de ecología, aprovechamiento de recursos naturales, infraestructura e instalaciones, seguridad pública y bienes afectos al patrimonio público. Para cumplir los objetivos de los programas regionales, programas de desarrollo urbano de los centros de población y los programas parciales de urbanización, se establece la siguiente clasificación de áreas, según su índole ambiental y el tipo de control institucional que al respecto se requiera: I. Areas urbanizadas; II. Areas de protección histórico patrimonial; III. Areas de reserva urbana; IV. Areas de restricción de infraestructura y instalaciones especiales; V. Areas de transición; VI. Areas rústicas; VII. Areas de actividades extractivas; VIII. Areas naturales protegidas; IX. Areas de prevención ecológica; X. Areas de conservación ecológica; XI. Areas de protección a cauces y cuerpos de agua; y XII. Areas de protección a acuíferos.

LA ZONIFICACION URBANA Para formular la zonificación urbana, se aplicará la técnica urbanística que consiste en la subdivisión de un área territorial en distintos tipos de zonas que identifican y determinan los aprovechamientos predominantes que se permiten en las mismas, de conformidad con los objetivos del programa de desarrollo urbano correspondiente. Los usos y destinos de los predios y las edificaciones que en ellos se construyan, se clasifican y agrupan de acuerdo a la similitud de las funciones a desempeñar y por los impactos que generan sobre el medio ambiente. A partir de los elementos que aporta la clasificación de las áreas y la clasificación de los usos y destinos, mediante la identificación de los tipos de zonas, es factible establecer las normas básicas para su reglamentación, a través de los programas de desarrollo urbano. La zonificación, por su grado de detalle, se formula en dos categorías: I.- La zonificación primaria, donde se determinan los aprovechamientos genéricos o utilización general del suelo, en las distintas zonas del área objeto de ordenamiento y regulación. Corresponde a los programas regionales de desarrollo urbano y a los programas de desarrollo urbano de centros de población; y II.- La zonificación secundaria, donde se determinan los aprovechamientos

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específicos o de utilización particular del suelo, en las distintas zonas del área objeto de ordenamiento y regulación, acompañadas de sus respectivas normas de control de densidad de la edificación. Corresponde a los programas parciales de urbanización. En el Reglamento se definen las zonas primarias para integrar los programas regionales y los programas de desarrollo urbano de los centros de población, en sus artículos 20 y 21, que son las siguientes: Artículo 20. Las zonas primarias, y sus claves que las identifican, para integrar los Programas Estatal, Regionales de Desarrollo Urbano y de Ordenación de zonas conurbadas, son: I. Forestal, clave F: las aprovechadas en la explotación renovable silvícola. II. Piscícola, clave P: las dedicadas a la explotación renovable de especies marinas y de aguas dulces. III. Minero-metalúrgica, clave M: las ocupadas por las instalaciones para la extracción y beneficio de minerales que existen en el subsuelo. IV. Actividades extractivas, clave AE: las dedicadas a la explotación del subsuelo para la transformación de los materiales en insumos industriales y de la construcción. V. Agropecuaria, clave AG: las dedicadas a actividades relacionadas con el cultivo en el campo, a la cría de ganado mayor y menor o a la producción avícola y apícola. VI. Turística, clave T: los aprovechamientos de los recursos naturales que en razón de su atractivo, son susceptibles de desarrollarse en forma predominante dedicadas a alojamientos temporales, vacacionales o recreativos, o bien a casas-habitación de fin de semana o temporada. Pueden estar en el territorio de influencia de un centro de población existente, o bien pueden constituirse como un nuevo centro de población, para lo cual deberán cumplir con los procedimientos estipulados en la Ley, en lo referente a la acción de fundación. Para los fines de los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, se subdividen en las siguientes categorías: a). Turístico-ecológica, clave TE: las que en razón del alto valor de su medio natural se deben establecer, previo análisis del sitio, las áreas y grados de conservación de los elementos naturales de valor, así como el grado de compatibilidad que se puede obtener para usos de aprovechamiento turístico sin perturbar esos elementos; b). Turístico-urbano, clave TU: las comprendidas regularmente en centros de población que son susceptibles de un aprovechamiento más intenso sin menoscabo de los valores naturales y paisajísticos. VII. Urbano, clave U: las comprendidas en los centros de población, incluyendo habitación, industria, comercio y servicios, así como los destinos relativos al equipamiento urbano. Para los fines de los Planes Regionales de Desarrollo Urbano, dentro de un sistema de ciudades, los centros de población se jerarquizarán en función a los servicios que prestan a la región según las categorías estipuladas en el artículo 124 de este Reglamento; y VIII. Actividades productivas inducidos, clave I: Las previstos para impulsar el desarrollo económico regional, en particular de la industria de la

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transformación. Artículo 21. Las zonas primarias, y sus claves que las identifican, para integrar los Programas de Desarrollo Urbano de Centros de Población, son: I. Forestal, clave F; II. Piscícola, clave P; III. Minero-metalúrgico, clave M; IV. Actividades extractivas, clave AE; V. Agropecuario, clave AG; VI. Turístico densidad mínima, clave T1; VII. Turístico densidad baja, clave T2; VIII. Turístico densidad media, clave T3; IX. Turístico densidad alta, clave T4; X. Habitacional densidad baja, clave H2; XI. Habitacional densidad media, clave H3; XII. Habitacional densidad alta, clave H4; XIII. Mixto de barrio, clave MB; XIV. Corredor urbano mixto, clave MD; XV. Mixto central, clave MC; XVI. Comercial y de servicios de barrio, clave CB; XVII. Corredor comercial y de servicios, clave CD; XVIII. Comercial y de servicios central, clave CC; XIX. Comercial y de servicios regionales, clave CR; XX. Servicios a la industria y el comercio, clave S; XXI. Industria ligera y de bajo impacto, clave I1; XXII. Industria media y de mediano impacto, clave I2; XXIII. Industria pesada y de alto impacto o riesgo, clave I3; XXIV. Equipamiento institucional, clave EI; XXV. Equipamiento regional, clave ER; XXVI. Espacios verdes y abiertos, clave EV; XXVII. Equipamiento especial, clave EE; XXVIII. Infraestructura, clave IN;

Las zonas secundarias para integrar los programas parciales de urbanización, se definen en el artículo 22 del reglamento. Según el propio artículo 22, en los programas de desarrollo urbano de centro de población, pueden utilizar las zonas secundarias al interior de las áreas urbanizadas. El contenido del artículo 22 es el siguiente: Artículo 22. Las zonas secundarias, y sus claves que las identifican, para integrar los Programas Parciales de Urbanización y los Programas de Desarrollo Urbano de Centros de Población al interior de la áreas urbanizadas AU o los Programas Parciales de Desarrollo Urbanos, en las mismas áreas, son: I. Forestal, clave F; II. Piscícola, clave P;

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III. Minero-metalúrgica, clave M; IV. Actividades extractivas, clave AE; V. Agropecuario, clave AG; VI. Granjas y huertos, clave GH; VII. Turístico-hotelero, densidad mínima, clave TH-1; VIII. Turístico-hotelero, densidad baja, clave TH-2; IX. Turístico-hotelero, densidad media, clave TH-3; X. Turístico-hotelero, densidad alta, clave TH-4; XI. Habitacional unifamiliar campestre, clave H1; XII. Habitacional unifamiliar, densidad baja, clave H2-U; XIII. Habitacional plurifamiliar horizontal, densidad baja, clave H2-H; XIV. Habitacional plurifamiliar vertical, densidad baja, clave H2-V; XV. Habitacional unifamiliar, densidad media, clave H3-U; XVI. Habitacional plurifamiliar horizontal, densidad media, clave H3H XVII. Habitacional plurifamiliar vertical, densidad media, clave H3-V; XVIII. Habitacional unifamiliar, densidad alta, clave H4-U; XIX. Habitacional plurifamiliar horizontal, densidad alta, clave H4-H; XX. Habitacional plurifamiliar vertical, densidad alta, clave H4-V; XXI. Mixto de barrio intensidad baja, clave MB-1; XXII. Mixto de barrio intensidad media, clave MB-2; XXIII. Mixto de barrio intensidad alta, clave MB-3; XXIV. Corredor urbano mixto intensidad baja, clave MD-1; XXV. Corredor urbano mixto intensidad media, clave MD-2; XXVI. Corredor urbano mixto intensidad alta, clave MD-3; XXVII. Corredor urbano mixto intensidad máxima, clave MD-4; XXVIII. Mixto central intensidad baja, clave MC-1; XXIX. Mixto central intensidad media, clave MC-2; XXX. Mixto central intensidad alta, clave MC-3; XXXI. Mixto central intensidad máxima, clave MC-4; XXXII. Comercial y de servicios de barrio intensidad baja, clave CB1; XXXIII. Comercial y de servicios de barrio intensidad media, clave CB-2; XXXIV. Comercial y de servicios de barrio intensidad alta, clave CB3; XXXV. Corredor comercial y de servicios intensidad baja, clave CD1; XXXVI. Corredor comercial y de servicios intensidad media, clave CD-2; XXXVII. Corredor comercial y de servicios intensidad alta, clave CD3; XXXVIII. Corredor comercial y de servicios intensidad máxima, clave CD-4; XXXIX. Comercial y de servicios central intensidad baja, clave CC-1; XL. Comercial y de servicios central intensidad media, clave CC-2; XLI. Comercial y de servicios central intensidad alta, clave CC-3; XLII. Comercial y de servicios central intensidad máxima, clave CC-

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4; XLIII. Comercial y de servicios regional, clave CR; XLIV. Servicios a la industria y el comercio, clave S; XLV. Industria ligera y de bajo impacto, clave I-1; XLVI. Industria media y de mediano impacto, clave I-2; XLVII. Industria pesada y de alto impacto o riesgo, clave I-3; XLVIII. Equipamiento institucional, clave EI; XLIX. Equipamiento regional, clave ER; L. Espacios verdes abiertos, clave EV; LI. Equipamiento especial, clave EE; y LII. Equipamiento de infraestructura, clave IN.

En cada una de las zonas se permitirán ubicarse exclusivamente los usos y destinos comprendidos en alguno de los grupos o categorías siguientes: I. Uso o destino predominante, que caracterizan una zona de manera principal, siendo plenamente permitida su ubicación en la zona señalada; II. Uso o destino compatible, que desarrollan funciones que pueden coexistir con los usos predominantes de la zona, siendo también plenamente permitida su ubicación en la zona señalada; y III. Uso o destino condicionado, aquellos que desarrollan funciones complementarias dentro de una zona, estando sujetos para su aprobación al cumplimiento de determinadas condiciones o bien, la presentación de un estudio detallado donde se demuestre que nos se causarán impactos negativos al entorno. Los grupos de usos y destinos que no se clasifiquen en alguna de las tres categorías o grupos antes descritos, se consideran usos prohibidos y no deben permitirse en la zona señalada. La clasificación de los tipos genéricos y los grupos de usos y destinos, se definen en el artículo 29, que en su redacción dice así: Artículo 29. La clasificación de los tipos genéricos y los grupos de usos y destinos que los integran, son: I. Aprovechamiento de recursos naturales: comprende todas aquellas actividades relacionadas con la explotación y aprovechamiento racional de los recursos naturales del territorio. Los grupos que lo integran son los siguientes: a). Explotación forestal: los terrenos y bosques dedicados a las actividades silvícolas; b). Explotación piscícola: los predios y aguas dedicados a la pesca y demás actividades acuícolas; c). Explotación minera: los terrenos dedicados a la explotación del subsuelo y extracción de minerales, para la transformación de los materiales en insumos; y d). Actividades extractivas: las actividades destinadas a la

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extracción de insumos para la industria de la construcción o de las artesanías. II. Actividades agropecuarias: comprende todas aquellas actividades relacionadas con la agricultura y ganadería en sus diversas modalidades, sujetas a las regulaciones en la materia. Se integra por los siguientes grupos: a). Agropecuario extensivo: los dedicados todo tipo de cultivos y pastizales; b). Establos y zahúrdas: las instalaciones propias para el acopio y cría de ganado mayor y menor; y c). Granjas y huertos: las actividades de cultivo de arboles frutales y de hortalizas, así como granjas avícolas y apiarios, incluyendo la posibilidad de la edificación de una casa habitación o instalaciones necesarias para su cuidado y mantenimiento. III. Alojamiento temporal: comprende instalaciones para alojamiento no permanente, que funcionan mediante el arrendamiento de cuartos y servicios complementarios, se integra por los siguientes grupos: a). Alojamiento temporal restringido: los establecimientos menores de hospedaje, no mayores de 15 cuartos, cuyos servicios complementarios se limitan a comedor y servicios propios como lavado y cocina. Excluye otro tipo de actividades distintas al uso habitacional. Este tipo de instalaciones son los siguientes o similares: casas de huéspedes, pensiones, mesones, posadas, mutualidades y fraternidades; y b). Alojamiento temporal mixto: los establecimientos de hospedaje que incluyen usos complementarios comerciales, restaurantes y de esparcimiento dentro del mismo edificio o conjunto. Este tipo de instalaciones son los siguientes o similares: hoteles, moteles y condo-hoteles de tiempo compartido. IV. Habitacional: comprende todo tipo de edificaciones para el uso habitacional, se integra por los siguientes grupos: a). Vivienda aislada: las casas-habitación dentro de un predio destinado para aprovechamiento de recursos naturales o actividades agropecuarias, la intensidad de la actividad agropecuaria del predio determinará el número de viviendas que podrán integrarse como vivienda aislada; b). Vivienda unifamiliar: una casa-habitación por familia en cada lote individual; c). Vivienda plurifamiliar horizontal: viviendas para dos o más familias dentro de un mismo lote, independientemente del régimen de propiedad que se constituya, con la característica de que pueden estar aisladas, entrelazadas o adosadas en forma horizontal, o superpuestas en un número no mayor a dos unidades; y d). Vivienda plurifamiliar vertical: viviendas o departamentos agrupados en edificaciones cuyas unidades están superpuestas en un número mayor a dos unidades. V. Comercios y servicios: comprende las instalaciones dedicadas al comercio y a la prestación de servicios, se integra por los siguientes grupos: a). Comercios y servicios básicos: los establecimientos

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comerciales y de servicios de consumo cotidiano para los vecinos de una zona habitacional, por lo que su accesibilidad será principalmente peatonal. Este tipo de servicios son generalmente dirigidos a las personas y a artículos domésticos; normalmente son de pequeña escala, aún cuando pueden presentarse en tamaños mayores, los cuales deben regularse por sus normas de intensidad de la edificación; b). Comercio y servicios especializados: los establecimientos comerciales y de servicios que sirven a una amplia zona o a la totalidad del centro de población, ofrecen una gran variedad de productos, siendo generadores de tráfico vehicular y de carga, pero su impacto puede ser moderado a través de normas de operación y de densidad de la edificación, acordes con la ubicación específica dentro del área urbana; c). Centros de diversión: los giros dedicados a actividades de diversión y espectáculos, que por su naturaleza son generadores de impactos auditivos, principalmente por la noche; demandan áreas especiales de estacionamiento, son generadores de concentraciones públicas especialmente para adultos, por lo que debe evitarse su colindancia inmediata con zonas habitacionales, escolares y de centros de salud; d). Centros comerciales: comprende la agrupación planeada de comercios en un conjunto, así como las tiendas de departamentos e institucionales y los grandes supermercados; son generadores de gran volumen de tráfico vehicular y peatonal, demandan grandes superficies de estacionamientos, por lo que su accesibilidad directa deberá ser a través de arterias del sistema vial primario o vías secundarias del centro de población, debiendo acompañar dentro de su programa parcial un estudio del impacto en el tráfico que provoquen y sus medidas de solución; e). Establecimientos comerciales y de servicios de mayor impacto: por la naturaleza de los productos que expenden y los servicios que prestan estos giros son generadores de tráfico vehicular y de carga y afectan la imagen urbana y el funcionamiento de otros tipos de actividades comerciales, por lo que no deben ser permitidos en áreas centrales ni de intensa actividad peatonal; f). Venta de vehículos y maquinaria: comprende instalaciones que requieren de extensas superficies de terreno y grandes áreas de exposición y ventas, siendo generadores de todo tipo de tráfico, incluyendo vehículos pesados de carga; y g). Comercio temporal: comprende instalaciones provisionales que se colocan periódicamente sobre la vía pública o espacios abiertos; su autorización debe quedar condicionada en cada caso específico, dependiendo del impacto que ocasionen a las zonas habitacionales y comerciales circunvecinas; debiendo permitirse su ubicación exclusivamente en espacios abiertos tales como plazas y explanadas que no interrumpan el tráfico vehicular y peatonal. VI. Oficinas administrativas: se integra por los siguientes grupos: a). Oficinas de pequeña escala: comprende oficinas privadas

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individuales, no agrupadas en edificios de oficinas, en locales no mayores de 250 metros cuadrados y un máximo de 15 empleados; y b). Oficinas en general: comprende todo tipo de oficinas, agrupadas en edificios de despachos o en edificios corporativos, así como oficinas gubernamentales; siendo generadoras de tráfico vehicular que demandan áreas especiales de estacionamiento y vías de acceso adecuadas. VII. Abastos, almacenamientos y talleres especiales: sirven a una amplia zona o a la totalidad del centro de población, son generadoras de impactos negativos de ruidos, vibración, olores, humos y polvos, por lo que son incompatibles con usos habitacionales y otros tipos de actividades comerciales. Este tipo de establecimientos se integran por los siguientes grupos: a). Talleres de servicios y ventas especializadas: los que por su tipo de servicio, requieren de amplias naves o patios de almacenamiento al aire libre; y b). Almacenes, Bodegas y ventas al mayoreo: comprende todo tipo de almacenamientos, incluyendo ventas al mayoreo como centrales de abastos, exceptuando los productos clasificados como de alto riesgo. VIII. Manufacturas y usos industriales: se integran por los siguientes grupos: a). Manufacturas domiciliarias: comprende actividades dedicadas al trabajo artesanal normalmente familiar, cuya superficie de trabajo no exceda de 100 metros cuadrados, el número de empleados de cinco, y cuyos movimientos de carga no rebasen el uso de vehículos tipo camioneta; prohibiéndose el uso y almacenamiento de materiales inflamables y explosivos. Este tipo de establecimientos son pequeños talleres de bordados y tejidos, cerámica, calzado o piel exceptuando tenerías, ebanistería, productos alimenticios caseros, orfebrería, o similares; b). Manufacturas menores: comprende establecimientos para la elaboración de productos que no requieren maquinaria especializada, no exceden de 400 metros cuadrados ni de 20 empleados, no generando impactos nocivos se benefician de una ubicación en áreas centrales. Este tipo de establecimientos son: talleres de costura o ropa, encuadernación de libros, talleres de joyería, y similares; c). Actividades industriales de bajo impacto: comprende los establecimientos industriales cuyo impacto referente a ruidos, olores, humos y polvos en las zonas adyacentes, y cuyo riesgo de incendio y explosión pueden controlarse y reducirse mediante normas de operación especiales; son también generadores de tráfico de carga. Deben excluirse los que requieran manejo de productos o substancias inflamables o explosivas; y d). Actividades industriales de alto impacto: comprende los establecimientos industriales cuyas actividades implican alto riesgo de incendio o explosión por la naturaleza de los productos y substancias utilizadas y por la cantidad de almacenamiento de las mismas.

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Igualmente dentro de este grupo se incluyen las instalaciones que aún bajo normas de control de alto nivel producen efectos nocivos de ruidos, olores, vibraciones, humos y polvos, y denso tráfico de carga. Los criterios para precisar el riesgo alto, medio y bajo se indican en el capítulo XII de este Reglamento. IX. Equipamiento urbano: comprende las instalaciones para alojar las funciones requeridas como satisfactores de necesidades comunitarias, Se integra por los siguientes grupos: a). Equipamiento urbano de barrio: comprende instalaciones de servicios básicos a la comunidad que reúnan las siguientes características: que satisfagan necesidades esenciales para el bienestar social de los vecinos de una zona habitacional y; que no generen impactos negativos a las zonas habitacionales en la que se encuentran ubicados; b). Equipamiento urbano general: comprende instalaciones de servicios a la comunidad que satisfacen necesidades para el bienestar social de un amplia área o de la totalidad del Centro de Población; su localización deberá cuidar que no se produzcan impactos negativos, especialmente de ruido y tráfico, a las zonas habitacionales vecinas; c). Equipamiento urbano regional: comprende las instalaciones que prestan servicios de alcance regional y poseen una infraestructura especial, así como una extensa superficie a fin de desarrollar su actividad, generando condiciones adversas o restricciones a las áreas circunvecinas. d). Recreación en espacios abiertos: aún cuando forman parte de los tres niveles de equipamiento señalados anteriormente, por su naturaleza e importancia para las áreas urbanas se clasifican en un grupo especial; e). Equipamiento especial: comprende instalaciones que por su naturaleza son susceptibles de producir siniestros o riesgos urbanos, sin ser del tipo industrial, que se demandan dentro del área urbana; así mismo comprende instalaciones que por la infraestructura especial y la superficie extensiva necesaria, requieren áreas restrictivas a su alrededor; e f). Instalaciones de infraestructura: comprende las instalaciones requeridas para centros generadores o controladores de la infraestructura urbana, tales como plantas potabilizadoras, tanques de almacenamiento o bombeo, plantas de tratamiento, subestaciones y similares. La clasificación de los usos y destinos del suelo que se establece en este artículo, incluyendo una relación indicativa, no exhaustiva, de actividades o giros específicos, se sintetiza en el Cuadro 3 que forma parte de este Reglamento.

Con estos elementos se procede a definir las normas generales que reglamentan los usos y destinos en las distintas zonas, mismas que se agrupan en siete grupos:

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I. II. III. IV. V. VI. VII.

Zonas de aprovechamiento de recursos naturales; Zonas turísticas; Zonas habitacionales; Zonas de usos mixtos; Zonas comerciales y de servicios; Zonas industriales; y Zonas de equipamiento urbano.

Para cada tipo de zona el reglamento establece la finalidad de sus regulación y en su caso, para los predios o terrenos y las edificaciones construidas, se indican los lineamientos que deben cumplir para su autorización, precisando: I. II. III. IV. V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII.

La densidad máxima de habitantes por hectárea; La superficie mínima del lote; El frente mínimo de lote a la vía pública o áreas comunes; El índice de edificación; El coeficiente de ocupación del suelo; El coeficiente de utilización del suelo; La altura máxima de las edificaciones; El área para estacionamiento; La restricción frontal; Las restricciones laterales; La restricción posterior; y El modo de edificación.

Estos lineamientos establecen normas mínimas a cumplir en forma obligatoria, que tienen por fin garantizar las condiciones indispensables para el aprovechamiento del suelo conforme al uso y destino que se les asigne. Corresponde en su caso a las autoridades urbanísticas y a los propios urbanizadores, cuando las condiciones propias de la zona lo requieran, establecer normas más estrictas, a través de los programas parciales de urbanización que se propongan y autoricen, conforme al procedimiento previsto en la Ley de Asentamientos Humanos.

LAS NORMAS DE DISEÑO URBANO Con el fin de lograr el ordenamiento del espacio urbano en los centros de población, se debe considerar la característica, modo de operar y adecuada jerarquía de los diferentes elementos que lo componen y estructuran. Para ello se establecen dos grandes sistemas: el sistema de estructura territorial, que tiene por objeto ordenar el espacio en "unidades territoriales" que se jerarquizan en función de la actividad que en ellas se realice, del número de habitantes y las demandas de equipamiento urbano que genera la vida en la comunidad; y el sistema vial, que tiene por objeto establecer una adecuada jerarquía entre los diferentes tipos de vías urbanas que sirven para los desplazamientos de personas y bienes en el centro de población.

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Las disposiciones relativas a las normas de diseño urbano, se agrupan en el titulo segundo de este reglamento, que comprende cuatro capítulos: estructuración urbana; áreas de cesión para destinos; facilidades para personas con problemas de discapacidad; y configuración urbana e imagen visual. La estructura urbana A fin de que las normas que el Reglamento establece para las diferentes unidades territoriales que forman la estructura urbana, sean también aplicables a los pequeños centros de población, se hace una clasificación de los centros de población, y se relacionan con las unidades de la estructura urbana. Los centros de población en relación a sus funciones regionales, tienen las siguientes categorías: I. Centros de población rurales; II. Centros de población de concentración rural; III. Centros de población con servicios de nivel básico; IV. Centros de población con servicios de nivel medio; V. Centros de población con servicios de nivel intermedio, y VI. Centros de población con servicios de nivel regional. Con excepción de los centros de población rurales, todos los demás centros de población deben de contener equipamiento urbano y servicios, tanto para los habitantes de la región como para los que ahí radiquen. Para integrar la estructura urbana de los centros de población, se definen las siguientes unidades territoriales: I. Unidad vecinal, que es la célula primaria de la estructura urbana con un rango de población aproximado de 2,500 a 5,000 habitantes, que justifica la necesidad de equipamiento escolar básico, áreas verdes y pequeño comercio para el abasto cotidiano, por lo general concentrado en el centro vecinal; II. Unidad de barrio, que es la célula fundamental de la estructura urbana, con un rango de población de 10,000 a 20,000 habitantes, que se integra a partir de cuatro unidades vecinales en torno a un centro barrial que concentra el equipamiento urbano principal; por lo que requiere además del equipamiento vecinal, de equipamiento escolar medio básico, plazas, jardines, áreas verdes e instalaciones deportivas, instalaciones culturales, religiosas para el desarrollo de la comunidad y la administración pública; III. Distrito urbano, con un rango de población de 40,000 a 80,000 habitantes, se integra generalmente a partir de cuatro barrios en torno a un subcentro urbano, donde se concentra el equipamiento urbano de carácter más general; y IV. Centro urbano regional, que corresponde al mayor nivel de jerarquía y su área de influencia directa es la totalidad del centro de población, siendo su centro cívico

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El Reglamento de Zonificación del Estado de Colima

el punto de mayor concentración de servicios y equipamiento urbano. Con el objeto de proyectar una adecuada dotación de equipamiento, tanto a las unidades urbanas como a las rurales, el Reglamento establece una relación relación entre ellas. El artículo 126 establece: Artículo 126. Para efectos de la dosificación de equipamiento urbano y servicios, se establece de manera indicativa la siguiente relación: I. Los centros de población rurales y especialmente los centros de población de concentración rural, son equivalentes a las unidades vecinales; II. Los centros de población con servicios de nivel BASICO, son equivalentes a las unidades vecinales o barrios, según su tamaño, más el equipamiento urbano y los servicios que requieran tener para atender a la población micro-regional; III. Los centros de población con servicios de nivel MEDIO, son equivalentes a las unidades de barrio, más el equipamiento urbano y servicios que requieran tener para atender a la población micro-regional o regional; IV. Los centros de población con servicios de nivel INTERMEDIO, son equivalentes a las unidades de barrio o distritos urbanos, según tamaño, más el equipamiento urbano y servicios que requieran tener para atender a la población regional; y V. Los centros de población con servicios de nivel REGIONAL, son equivalentes a los distritos urbanos o centros urbano regional, según tamaño, más el equipamiento urbano y servicios que requieran para atender a la población regional o macroregional;

A fin de garantizar la correspondencia entre la estructura vial y la estructura territorial, se definen cuatro tipos diferentes de zonas de corredor, que se relacionan con los diferentes niveles de vialidad. el artículo 126 es el responsable de hacer esta precisión: Artículo 127. La conjunción del sistema vial con las unidades territoriales que conforman la estructura urbana de un centro de población, permiten establecer los usos del suelo en una forma ordenada, asociando la intensidad y tipo de la utilización del suelo a la jerarquía vial, definiéndose además de los nodos o centros de equipamiento descritos en el artículo anterior, el establecimiento de corredores de usos mixtos. La jerarquía de estos corredores es la siguiente: I. Corredor regional, ubicado sobre arterias regionales. II. Corredor urbano, ubicado sobre arterias primarias o metropolitanas, las cuales normalmente sirven como delimitantes de los distritos urbanos. Permiten el desplazamiento rápido a lo largo del centro de población o de varios distritos, y sirven como delimitantes de los distritos o sectores urbanos. III. Corredor de distrito, ubicado sobre arterias inter-zonales, las cuales normalmente sirven como delimitantes de las unidades barriales. Permiten el desplazamiento rápido a lo largo de un distrito. IV. Corredor de barrio, ubicado sobre arterias colectoras que son las que distribuyen el tráfico al interior de las unidades barriales.

Las áreas de cesión para destinos

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En el capítulo XIII se establecen las normas generales para regular la determinación de las áreas de cesión para destinos, en función de las características de cada zona, así como de los criterios para su localización, en especial, las destinadas para áreas verdes y escuelas; así como las obras mínimas de edificación para equipamiento urbano en las áreas de cesión para destinos requeridas en cada tipo de zona. Las áreas públicas en las zonas se clasifican en: I. Cesiones para destinos, las correspondientes a las instalaciones de uso común para el desarrollo de la comunidad, debiendo consignarse aquellas que son para los espacios abiertos y el equipamiento urbano; y II. Cesiones para la vialidad y los servicios públicos. Las normas del Reglamento Estatal de Zonificación conforme a las disposiciones de la Ley de Asentamientos Humanos, enfatizan la trascendencia de las áreas de cesión para destinos, como condicionantes de la calidad de vida en el centro de población. La pérdida de espacios abiertos, por lo general resulta irrecuperable para la comunidad y su aportación futura, solo puede lograrse a costos muy elevados. Por ello, cada unidad territorial urbana, debe prever las áreas de cesión para destinos que requiera el desarrollo de su comunidad, en el momento de emprender las obras de urbanización. Constituyen un patrimonio de la comunidad, y son indispensables para su desarrollo social. Dos son las partes medulares del contenido que se refiere a las áreas de cesión: primero, el artículo 138 señala los destinos que se pueden dar a las áreas de cesión, y segundo, el artículo 139 señala las proporciones que cada desarrollo, debe destinar a las áreas de cesión. Dada su importancia para la materia que estamos tratando, cito ambos artículos: Artículo 138. Las cesiones, por sus características físicas y sus fines públicos específicos podrán utilizarse de dos maneras: I. Espacios abiertos: comprenden aquellas áreas con acceso al público para ser utilizadas como tales, por lo que no debe edificarse en ellas más que las instalaciones mínimas necesarias; y, por sus actividad y radio de influencia se clasifican de la siguiente forma: a). Parque urbano: A1- Vecinal; A2- De barrio; A3- Distrital o de Subcentro; b). Otros espacios abiertos: B1- Jardín; y B2- Plazoleta. No se consideran como espacios abiertos las áreas jardinadas propias de la vialidad como camellones glorietas y jardines en banqueta.

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II. Edificios de equipamiento: todo tipo de edificaciones necesarios para alojar las actividades destinadas a prestar los fines públicos asignados; por su actividad y radio de influencia se clasifican en: a). Equipamiento escolar: A1- Jardín de niños; A2- Primaria; A3- Secundaria; A4- Preparatoria; A5- Escuela para capacitación para el trabajo; b). Equipamiento cultural: B1- Biblioteca; B2- Centro social; B3- Sala de reuniones; B4- Auditorio; c). Equipamiento para la salud: C1- Unidad médica de primer contacto; C2- Clínica; C6- Unidad de urgencias; d). Equipamiento para la asistencia social: D1- Casa cuna; D2- Guardería infantil; D4- Centro de integración juvenil; D6- Hogar de ancianos; e). Equipamiento para el comercio: E1- Mercado público; E2- Tianguis; f). Equipamiento para la comunicación: F1- Oficina de correos; F2- Administración de correos; F3- Oficina de telégrafos; F4- Administración de telégrafos; g). Equipamiento para el transporte: G1- Estación de autobuses urbanos; G2- Estación de taxis; h). Equipamiento deportivo: H1- Cancha deportiva; H2- Centro deportivo; H3- Unidad deportiva; i). Equipamiento para los servicios urbanos: I1- Delegación de policía: I2- Comandancia de policía; I3- Estación de bomberos; j). Equipamiento para la administración pública: J1- Agencia municipal; y, J2- Delegación municipal. Artículo 139. La determinación de la superficie de las áreas de cesión para destinos se efectuará en los siguientes términos:

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I. En las zonas de granjas y huertos, tipo GH, la cesión al ayuntamiento comprenderá el cinco por ciento de la superficie bruta de la zona a desarrollar; de la cual, el cuatro por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos y el uno por ciento para otros equipamientos. II. En las zonas habitacional campestre, tipo H1, la cesión al ayuntamiento comprenderá el diez por ciento de la superficie bruta de la zona a desarrollar; de la cual, el ocho por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos y el dos por ciento para otros equipamientos. III. En las zonas turístico hoteleras, tipo TH, la cesión al ayuntamiento comprenderá el diez por ciento de la superficie bruta de la zona a desarrollar; de la cual, el ocho por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos y el dos por ciento para otros equipamientos. IV. En las zonas habitacionales, tipos H2-U, H2-H, H2-V, H3-U, H3-H, H3-V, la cesión al ayuntamiento comprenderá el veinte por ciento de la superficie vendible, de la cual, el cinco por ciento mínimo, se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos, el cuatro por ciento para equipamiento escolar y el tres por ciento para otros equipamientos. Se entiende para fines de este reglamento como área vendible, aquella resultante de la urbanización en la cuál es factible el aprovechamiento de cualquier uso, al descontar los destinos de vialidad, equipamiento y obras de infraestructura. V. Para las zonas habitacional unifamiliar y habitacional plurifamiliar horizontal y vertical densidad alta, tipo H4-U, H4-H y H4-V ,la superficie relativa a la cesión al ayuntamiento se calculará a razón de 17.00 metros cuadrados por unidad de vivienda; destinándose en las mismas proporciones que el resto de los usos habitacionales. VI. En las zonas de uso mixto, tipos Mx, la cesión al ayuntamiento comprenderá el veinte por ciento de la superficie vendible de esta zona a desarrollar; de la cual, el ocho por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos, el cuatro por ciento para equipamiento escolar y el tres por ciento para otros equipamientos. Para las zonas de uso mixto con habitacional plurifamiliar horizontal y vertical de densidad alta, tipo H4-H, y H4-V ,la superficie relativa a la cesión al ayuntamiento se calculará a razón de 17.00 metros cuadrados por unidad de vivienda; destinándose en las mismas proporciones que el resto de los usos mixtos. VII. En las zonas comerciales y de servicios, tipo Cx, la cesión al ayuntamiento comprenderá el quince por ciento de la superficie vendible de esta zona a desarrollar; de la cual, el seis por cuatro se destinará necesariamente para áreas verdes o espacios abiertos, el cuatro por ciento para equipamiento escolar y el dos por ciento para otros equipamientos.

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El Reglamento de Zonificación del Estado de Colima

VIII. En las zonas de servicios a la industria y al comercio, tipo S, la cesión al ayuntamiento comprenderá el quince por ciento de la superficie vendible de esta zona a desarrollar; de la cual, el cuatro por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes, el dos por ciento para equipamiento escolar y el dos por ciento para otros equipamientos. IX. En las zonas industriales, tipo I, la cesión al ayuntamiento comprenderá el quince por ciento de la superficie vendible de la zona a desarrollar; de la cual, el cuatro por ciento se destinará necesariamente para áreas verdes, el dos por ciento para equipamiento escolar y el dos por ciento para otros equipamientos.

Las normas del capítulo XVI, cumplen con un importante deber de solidaridad social, a favor de las personas con problemas de discapacidad, garantizándoles su derecho a desplazarse libremente en la ciudad y facilitándoles el acceso a los espacios públicos y los edificios, cumpliendo en este reglamento con lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo primero de la Constitución Política del Estado de Colima. La reglamentación de la configuración urbana e imagen visual, prevista en el capítulo XVII del reglamento, tiene por objeto evitar el desorden y caos visual en el contexto urbano, respetar las características del medio ambiente natural, respetar las características de la fisonomía urbana, así como crear un ambiente urbano coherente y homogéneo. En su conjunto las normas de diseño urbano que se definen en el Reglamento Estatal de Zonificación, destacan las características del sistema urbano, donde el aprovechamiento eficiente del suelo y la calidad de vida de sus habitantes, depende de una adecuada interrelación entre los usos y destinos, entre el aprovechamiento de los predios y fincas en usos, con la integración comunitaria que se logra a través de los espacios públicos, la infraestructura y el equipamiento urbano. NORMAS DE INGENIERIA URBANA E INGENIERIA VIAL En el título tercero del reglamento, se agrupan las normas de ingeniería urbana, que precisan las obras mínimas de urbanización, los criterios para la introducción de agua y drenaje, así como los criterios para la introducción de la infraestructura eléctrica, para cada tipo básico de zona. Las normas de ingeniería vial se agrupan en el título cuarto del reglamento. Los sistemas generales de una red vial urbana deben incluir específicamente dos sistemas: uno primario, que estructura los espacios en la totalidad del área urbana y que forman parte de su zonificación y de la clasificación general de los usos y destinos del suelo; y otro secundario o complementario, destinado fundamentalmente a comunicar el primer sistema vial con todos los predios del centro de población. Al establecerse la jerarquía de las vialidades y sus normas de diseño, se destaca la relación íntima que guarda la red vial con la zonificación de los centros de población y las funciones que se desarrollan en cada zona, conforme a sus usos y destinos.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

NORMAS DE DISEÑO ARQUITECTONICO Todo proyecto arquitectónico de una edificación, deberá contar con los espacios y elementos constructivos delimitantes, necesarios para su correcto desempeño. Para ello en el título sexto del reglamento, se definen las normas básicas de diseño arquitectónico de edificios para vivienda, comercios, oficinas, industria, educación, salud, asistencia social, cultura y recreación, así como las instalaciones deportivas y estaciones de servicio o gasolineras. Si bien, al tratarse de reglamentación de edificios, ésta es tradicionalmente materia del reglamento de construcciones, el Reglamento de Zonificación no pretende ser una normatividad que supla aquella, sino el intento es fijar una plataforma mínima a cumplir en todo el Estado, dejando a los Municipios en libertad de aplicar normas más abundantes y más estrictas si así lo deciden. La concurrencia de normas queda plenamente contemplada en el artículo 9 del Reglamento: Artículo 9. Las normas técnicas y de procedimiento del Reglamento de Zonificación del Estado de Colima, se expiden a fin de dar eficacia y garantizar la congruencia de la zonificación que establecen los programas de desarrollo urbano, conforme a lo dispuesto en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 35 de la Ley General de Asentamientos Humanos. Cuando alguna norma urbanística concurra con cualquier disposición de éste u otros ordenamientos sobre la misma materia, se aplicará la reglamentación más específica o la que determine normas más precisas o estrictas de control.

Las normas de diseño arquitectónico integran también, los criterios de conservación del patrimonio urbano arquitectónico, a fin de garantizar una protección efectiva a aquellos sitios y fincas, identificados con la historia, las tradiciones y la cultura de Colima y de México.

ORGANIZACION DE LA FUNCION PERICIAL Los peritos urbanos son los profesionistas de la planeación urbana, del diseño urbano, de la ingeniería urbana o de la edificación en general, reconocidos por la autoridad municipal, con la capacidad de elaborar los proyectos de aprovechamiento urbano del suelo, avalando que estos cumplen con lo establecido por la Ley de Asentamientos Humanos, el Reglamento Estatal de Zonificación y el Reglamento de Construcción, así como en los programas de desarrollo urbano aplicables en el área donde se ubiquen. Los peritos urbanos estarán capacitados para dirigir y supervisar la ejecución de las obras, responsabilizándose de que se realicen de acuerdo a los proyectos aprobados. Por la modalidad de su actuación y alcance de sus responsabilidad, se propone que los peritos urbanos desempeñen su función como peritos de proyecto, peritos de

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obra y peritos de supervisión municipal, existiendo para cada una estas clasificaciones, las especialidades de urbanización y de edificación. Los peritos de proyecto y de obra, tendrán una función técnica, actuando siempre a petición de parte; y los peritos en supervisión municipal, tendrán una función de orden normativo, actuando siempre a petición de la autoridad municipal. Mediante la organización de la función pericial, se propone avanzar en la profesionalización de las acciones de ordenamiento, gestión, administración y control urbanos, coadyuvando así con la autoridad municipal, en la operación de un sistema efectivo de planeación de los centros de población.

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Evolución de la legislación urbanística en el Estado de Colima

EPILOGO “Los Retos del Futuro”

LAS LEYES Y REGLAMENTOS AFINES Estos los últimos años en Colima, se ha experimentado un avance sustancial en la normatividad relacionada directamente con el desarrollo urbano. Como hemos visto, la Ley de Asentamientos Humanos del Estado, y el Reglamento de Zonificación, nos permiten no solamente responder a los requerimientos en la materia que exige la ley federal, que en este caso es la Ley General de Asentamientos Humanos como reglamentaria del párrafo tercero del artículo 27 Constitucional, sino plantear algunos conceptos no previstos en la ley federal, y que en su momento sería de mucho interés reflexionar en ellos. Sin embargo la situación particular en la aplicación de los ordenamientos ha encontrado algunos obstáculos que en el futuro implican un gran esfuerzo legislativo. Por un lado está la reglamentación que depende directamente de la Ley y por otro las leyes y reglamentos que corresponden a otro ámbito administrativo pero que son indispensables para el buen funcionamiento de la misma. Los Reglamentos de Construcción Al primer caso corresponden los Reglamentos de Construcción. Los Reglamentos de Construcción, son instrumentos de orden Municipal, y como tales sujetos a la voluntad de los Ayuntamientos para trabajar en ellos. El primero que se expidió en el Estado, como se explicó antes, tuvo vigencia estatal aplicando para ese fin el del Distrito Federal en 1952. Correspondió a las autoridades del Ayuntamiento de Colima expedir el primer ordenamiento municipal en 1982. El 17 de febrero de 1990, se expide el Reglamento de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural, por el Ayuntamiento de Colima. Ante la falta de reglamentaciones de orden urbano99, se incluyeron en el reglamento disposiciones de aprovechamiento del territorio, como los Coeficientes de Ocupación del Suelo COS y los de Utilización del Suelo CUS, de una manera muy elemental, de la misma manera se señalaban restricciones y servidumbres, al mismo tiempo que se normaba la seguridad física de las construcciones, materia propia del reglamento de construcción. 99

Recordemos de la Ley de Fraccionamientos vigente en ese tiempo solicitaba un reglamento que nunca se expidió.

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Los Retos del Futuro

Siguiendo el modelo empleado por Colima, en 1993 Manzanillo y Villa de Alvarez aprueban y publican sus Reglamentos de Desarrollo Urbano y Seguridad Estructural. Cuando se discute la Ley de Asentamientos Humanos, en 1994, ésta manifiesta preocupación por dos cosas: una que al expedir sus reglamentos de construcción, los diez municipios lo hagan de una forma homogénea, por lo menos en el contenido y en la estructura, y otra, en que los contenidos de orden urbano se agrupen en el Reglamento de Zonificación, concentrando en el de construcciones exclusivamente lo relacionado con esa materia. De esa forma, la Ley señala en tres artículos, cual es la materia regulada por los reglamentos de construcción (361), cuales son los alcances de las mismas (362) y cual es la estructura y las materias a cubrir en los mismos (363). Reproduzco el texto de los tres artículos para que se explique por sí mismo su contenido: ARTICULO 361.- Las acciones materiales de adecuación especial relativas a la construcción o edificación comprenden: I. Las propias de la Arquitectura e Ingeniería Civil, que transformarán el espacio de un área o predio de suelo urbanizado, para hacer posibles las actividades humanas de acuerdo al uso o destino determinado por el programa parcial de Urbanización correspondiente; II. Las relativas a la ampliación, reestructuración o mejoramiento de los edificios o espacios acondicionados existentes; III. Las inherentes a la preservación, restauración y conservación de los mismos, en especial los relativos al patrimonio urbano y arquitectónico, y IV. Las referidas al acotamiento, aseguramiento, demolición, acciones de emergencia, saneamiento de predios y fincas, que procuren la seguridad y salud pública así como la integración armónica a su contexto urbano. ARTICULO 362.- Por su alcance, las obras de construcción o edificación se clasifican en: I. Obras de edificación nueva: Las relativas a los elementos técnicos de construcción para dar a los predios de suelo urbanizado, un aprovechamiento específico conforme a la zonificación; II. Obras para remodelación o ampliación de la edificación: Las relativas a los elementos técnicos de construcciones existentes, para modificarlas y permitir un aprovechamiento específico, similar o diferente al anterior; III. Obras para la conservación de la edificación: Las relativas a los elementos técnicos de construcción en edificaciones existentes, para su preservación o restauración, y IV. Obras para la seguridad y sanidad de predios y edificaciones: Las relativas a los elementos técnicos de construcción en predios y fincas existentes, necesarias a realizar cuando el estado de los mismos no pueda garantizar la seguridad y salud pública.

ARTICULO 364.- Los reglamentos de construcción contendrán como mínimo,

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los siguientes capítulos: I. Facultades del Ayuntamiento; II. De los Programas Parciales de Urbanización en relación al otorgamiento de la licencia de construcción; III. De la ocupación de vías públicas y otros bienes de uso común: a) Disposiciones generales; b) Ocupación y utilización de la vía pública; c) Instalaciones subterráneas y áreas en la vía pública; d) Servidumbres; e) Nomenclatura; f) Acotamientos; g) Alineamientos; h) Restricciones a la edificación, e i) Anuncios; IV. De los peritos responsables: a) Registros y requisitos; b) Clasificación de peritos en diseño y construcción; c) Vigencia del registro, y d) Responsabilidades y obligaciones de los peritos; V. De la ejecución de Obras: a) Obras ejecutadas para usos; b) Obras ejecutadas para destinos, y c) Construcciones e instalaciones provisionales; VI. De la solicitud para el otorgamiento de las licencias de construcción: a) Elementos de la licencia de construcción; b) Requisitos; c) Procedimientos para solicitar licencias de construcción, y d) Modalidades, condiciones y términos de las licencias de construcción; VII. Inspección y control de obras: a) Urbanización, y b) Edificación; VIII. Recepción de obras: a) Urbanización, y b) Edificación; IX. Normas para la construcción de obras de urbanización: a) Generalidades; b) Agua potable; c) Drenaje de aguas residuales;

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d) Drenaje pluvial; e) Alumbrado Público; f) Instalaciones de energía eléctrica; g) Instalaciones telefónicas; h) Instalaciones especiales; i) Pavimentos; j) Guarniciones; k) Banquetas, y l) Jardinería; X. Utilización y conservación de edificios y predios: a) Acotamientos; b) Construcciones peligrosas; c) Usos peligrosos; d) Actividades contaminantes; e) Materiales peligrosos; f) Previsiones contra incendios; g) Dispositivos de seguridad y protección, y h) Medidas preventivas en demoliciones; XI. Normas básicas para la construcción: a) Generalidades; b) De las excavaciones; c) De los rellenos o terraplenes; d) De las demoliciones; e) De las ampliaciones; f) De las remodelaciones; g) De las normas de calidad de los materiales; h) De la seguridad e higiene de las obras; i) De los dispositivos para transporte vertical en las obras; j) De la ejecución de las obras; k) De las memorias de cálculo; l) De las instalaciones para agua potable y drenaje, y m) De las instalaciones especiales; XII. Seguridad estructural de construcción: a) Disposiciones generales; b) Características generales de la edificación; c) Criterios de diseño estructural; d) Cargas muertas; e) Cargas vivas; f) Diseño por sismo; g) Diseño por vientos; h) Diseño de cimentaciones; i) Construcciones dañadas; j) Obras provisionales y modificaciones, y k) Pruebas de cargas; XIII. Sistema de autoconstrucción:

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a) Incentivos; b) Régimen fiscal; c) Casos de regulación forzosa, y d) Construcciones en zonas rurales o suburbanas; XIV. Construcción de vivienda de interés social popular: a) Incentivos, y b) Reducciones; XV. Prohibiciones, sanciones y medios para hacer cumplir el reglamento: a) Prohibiciones a funcionarios, edificadores y usuarios; b) Apercibimiento; c) Multa; d) Suspensión; e) Clausura; f) Demolición, y g) Arresto administrativo, y XVI. Recursos y defensas de los particulares: a) Recursos; b) Términos para su interposición; c) Legitimación; d) Suspensión del acto recurrido, y e) Autoridades competentes para resolver y términos para el efecto.

De esa manera, la Ley garantiza por un lado la congruencia entre los diferentes reglamentos de los diversos municipios, y también la existencia de una correlación entre el Reglamento de Zonificación y los de construcción. El Artículo Transitorio Séptimo de la Ley, pretendía que los Ayuntamientos acataran esta disposición: SEPTIMO.- Los ayuntamientos procederán a expedir o modificar sus Reglamentos de Construcción en el plazo de dieciocho meses a partir de la vigencia de esta Ley.

A seis años de la entrada en vigencia de la Ley, ningún Municipio ha expedido su Reglamento de Construcciones en los términos que señala la legislación estatal, lo que a menudo lleva a la duplicación de normas que genera más incertidumbre que seguridad al promotor, al profesionista en el ramo y a la autoridades encargadas del cumplimiento de las leyes.

Los Programas de Desarrollo Urbano Pilar fundamental en el cumplimiento de la Ley, y de las normas del Reglamento, es sin duda el Sistema Estatal de Planeación Urbana, previsto en el artículo 40 de la misma, el cual se compone de dos tipos de programas: básicos y derivados, y señala

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que los programas básicos son los considerados como indispensables100 , señalando en el mismo artículo que los programas básicos son los siguientes: • El Programa Estatal de Desarrollo Urbano; • Los programas municipales de desarrollo urbano; • Los programas de ordenación de zonas conurbadas interestatales e intermunicipales, al interior del Estado, y • Los Programas de Desarrollo Urbano de los Centros de Población. El Programa Estatal de Desarrollo Urbano El Programa Estatal de Desarrollo Urbano, como se define en el artículo 44, “es el conjunto de estudios, políticas, instrumentos, normas técnicas y disposiciones jurídicas, relativas a la ordenación y regulación de los asentamientos humanos, a través de la acciones de fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población, tendentes a optimizar el funcionamiento y organización de los espacios no urbanizables por preservación ecológica o actividades productivas, urbanizables y de los espacios urbanizados, estableciendo en general políticas y las estrategias del desarrollo urbano en la Entidad”. Sobra explicar porqué la Ley lo considera indispensable, sin embargo el programa estatal de ese nivel data de 1981 y correspondía a las exigencias de otro marco legal que en su momento se explicó, y que la ha hecho caer en la obsolescencia y en estos momentos prácticamente en el olvido. Los Programas Municipales de Desarrollo Urbano Los Programas Municipales de Desarrollo Urbano, quedan definidos en el artículo 47 como los que “tendrán por objeto el desarrollo urbano en el territorio municipal. Estos programas contendrán la zonificación y las líneas de acción específicas para la ordenación y regulación de los centros de población del Municipio respectivo”. Considerados por la Ley como indispensables, corren la misma suerte que el Programa Estatal. En el año de 1981, envueltos en la euforia de planeación que había despertada la Ley de 1976, la Conferencia de Habitat y aquella histórica Secretaría dirigida por el Arq. Pedro Ramírez Vázquez, se elaboraron los diez Planes Municipales del Estado, de los que solo se conservan las publicaciones de aprobación en los periódicos oficiales y algunos retazos de unos de ellos en dependencias oficiales. Sobra decir que ni son aplicables, ni se conocen, ni se han actualizado. El Programa de Ordenación de Zona Conurbada La Zona Conurbada en el Estado, donde se concentra la mayor población urbana del mismo, da tema para la redacción de un estudio completo. El 12 de julio de 1980, se publica en el Periódico Oficial la declaratoria de conurbación de la “Zona Conurbada Colima-Villa de Alvarez” con fundamento en la Ley de Desarrollo Urbano del Estado, vigente desde 1976. 100

Así lo define en el artículo 41.

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El decreto contemplaba la conurbación en la que participaban los Ayuntamientos de Colima, Villa de Alvarez, Comala y Coquimatlán, sin embargo los límites fijados abarcaron también territorio del Municipio de Cuauhtémoc. El 7 de mayo de de 1983, se publica en el Periódico Oficial el “Plan Director Urbano de la ciudad (sic) conurbada Colima Villa de Alvarez”, pero no se presenta como un plan de ordenación de la zona conurbada, que implica contemplar las consideraciones de planeación regional, y necesariamente abarcar como área de aplicación todo el territorio contenido en la declaratoria de zona conurbada. El “Plan Director Urbano de la ciudad conurbada Colima Villa de Alvarez” de 1983, cubre exclusivamente el área urbana contenida dentro del fenómeno de conurbación, y trata los supuestos de planeación más como un plan de centro de población que como uno de ordenación de zona conurbada. Sobra comentar que la Comisión intermunicipal de Conurbación y las autoridades creadas por la Declaratoria, que serían las responsables de las actividades de planeación de la zona nunca se volvieron a reunir. Once años después, en abril de 1994, cuando la dinámica urbana se había ya encargado de rebasar los supuestos del plan de 1983, se expide una actualización en los mismos términos que su antecedente, y con las mismas deficiencias jurídicas. A la luz de la Ley de Asentamientos Humanos de mayo de 1994, el fenómeno de la conurbación se entiende bajo otras bases, lo que obliga a un nuevo acuerdo, que esta vez sí incluye al Ayuntamiento de Cuauhtémoc. Los Municipios de Colima, Comala, Cuauhtémoc, Coquimatlán y Villa de Alvarez, firman con el Ejecutivo del Estado, el 7 de agosto de 1997, el Convenio mediante el cual se comprometen a los supuestos de planeación conjunta que considera la nueva Ley. El 1 de noviembre del mismo año, aparece publicado el decreto que establece el nuevo límite de la zona conurbada según se establece en el mismo ordenamiento, y quedan sentadas las bases jurídicas para iniciar una nueva etapa de la Comisión Intermunicipal de Conurbación. Por increíble que parezca, a partir de la fecha de la firma del convenio las autoridades que participan no han vuelto a la mesa de las decisiones, y la zona conurbada, después de dieciocho años entrará a la mayoría de edad sin un Programa de Ordenación. Los Programas de Desarrollo Urbano de los Centros de Población. Los Programas de Desarrollo Urbano de los Centros de Población, por ser los instrumentos mediante los cuales los ayuntamientos ejercen su facultad de zonificar el territorio, son también los mas usados. Encarnan la facultad del estado para aplicar a la propiedad privada las modalidades que dicta el interés público. Por esas razones son también indispensables tanto para autoridades como para promotores, constructores y propietarios de predios.

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Esa razón hace que éste sea el rubro que en el Estado muestra menos rezago, al año 2000 cuentan con instrumentos apegados a la Ley de 1994 y el Reglamento de Zonificación, los siguientes centros de población: • Del Municipio de Armería, el centro de población de Armería. • Del Municipio de Colima, el centro de población de Colima se encuentra en proceso. • Del Municipio de Comala, los centros de población de Comala y de Suchitlán. • Del Municipio de Coquimatlán, ningún centro de población cuenta con Programa de Desarrollo Urbano. • Del Municipio de Cuauhtémoc, los centros de población de Cuauhtémoc, Quesería, Alcaraces y El Trapiche. • Del Municipio de Ixtlahuacán, ningún centro de población cuenta con Programa de Desarrollo Urbano. • Del Municipio de Manzanillo, el centro de población de Manzanillo, cuenta con una actualización emergente, a la que le hacen falta algunos de los elementos definidos en el Reglamento. • Del Municipio de Minatitlán, el centro de población de Minatitlán. • Del Municipio de Tecomán, el centro de población de Tecomán, aunque con grandes deficiencias de tipo técnico y de instrumentación. • Del Municipio de Villa de Alvarez, el centro de población de Villa de Alvarez se encuentra en proceso. Son entonces los Programas de Desarrollo Urbano de Centro de Población, los que menos rezago manifiestan en el Estado. La normatividad catastral y registral De las leyes y reglamentos afines que corresponden a otro ámbito administrativo, sin duda las más importantes son las de los registros. La mayoría de las acciones que regulan las leyes urbanísticas, finalizan el proceso en el Catastro y en el Registro Público de la Propiedad. La transformación de suelo rústico a urbano, se perfecciona desde el punto de vista físico en el momento en que quedan construidas las calles y habilitada la infraestructura que permite la vida de la comunidad; desde el punto de vista social, cuando estas instalaciones son habitadas, desencadenando con ello un conjunto de sistemas de convivencia propios de la vida urbana; pero desde el punto de vista legal, cuando quedan registrados los predios en el Catastro y sus escrituras inscritas en el Registro Público de la Propiedad. De la misma manera, las modificaciones a las relaciones de propiedad que se den a partir de la incorporación de “ciudad”, las relotificaciones, las subdivisiones, las fusiones, la adopción del régimen de condominio etcétera tienen el mismo final. Por otro lado, los instrumentos que imponen modalidades a la propiedad, mediante diversas regulaciones al suelo, como son los programas de desarrollo urbano, deben quedar inscritos en el Registro Público, a fin de que puedan tener los efectos para los que fueron diseñados. Son entonces ambas actividades, la del registro catastral y de la propiedad, afines a las que norman las leyes urbanísticas, y los ordenamientos que las rigen deben tener

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una continuidad, al menos en los conceptos en que se expresan. La Ley de Catastro del Estado, vigente, data de 1992. La sola fecha de su expedición nos indica su grado de desajuste que ésta tiene con la legislación urbanística. Aspecto aún de mayor importancia, es el hecho de que aún siendo posterior a la primera modificación del artículo 115 constitucional, en el que señalaba tácitamente: “..Percibirán (los Ayuntamientos) las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.”

la Ley de Catastro, se presenta contraria a ese espíritu y señala la actividad catastral como una función del Gobierno del Estado a través de la Secretaría de Finanzas. Muchos artículos de este instrumentos son totalmente anticonstitucionales si los revisamos ante la óptica de la norma federal actual. Desde el punto de vista de su operación, la Ley de Catastro acarrea consigo la terminología que data de la Ley de Fraccionamientos, por lo que las disposiciones derivadas de los Programas Parciales de Urbanización son casi incomprensibles. Cito para ejemplificar solo dos definiciones de la Ley de Catastro: predio urbano, es el que está localizado dentro de la zona urbana; y predio rústico, el que está localizado fuera de la zona urbana. Pero qué sucede con los grandes baldíos urbanos no incorporados, ¿son predios urbanos?, y los predios de urbanizaciones campestres, o a los que se aplican usos urbanos, como los de las industrias, fuera de la zona urbana ¿son predios rústicos?. El Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado, se rige en apego a un Reglamento expedido por el ejecutivo del estado el 24 de octubre de 1997, y publicado el 1 de noviembre de ese año en el Periódico Oficial. La relación entre las autoridades encargadas de hacer efectiva la legislación urbana, y el Registro Público de la Propiedad, son por demás estrechas, solo para ejemplificarlo, reproduzco aquí los artículos de la Ley de Asentamientos Humanos que hacen patente dicha relación:101 ARTICULO 13.- No se deberá inscribir ningún acto, contrato, convenio o afectación en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio, ni en el Catastro, que no se ajuste a lo dispuesto en la legislación, programas de desarrollo urbano y la zonificación. ARTICULO 19.- El Gobernador del Estado tendrá las siguientes facultades en aplicación de la presente Ley:... XI. Ordenar la inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio de los programas de desarrollo urbano y las disposiciones que conforme la presente Ley lo ameriten; 101 Se reproducen aquí solamente los que contienen conceptos relevantes, no así los de procedimientos administrativos.

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ARTICULO 35.- La Secretaría de Finanzas del Estado, el Registro Público de la Propiedad y del Comercio y las dependencias del Catastro, de acuerdo a sus competencias, coadyuvarán con las autoridades en la aplicación de esta Ley y de los programas que se expidan en materia de desarrollo urbano y de vivienda. ARTICULO 71.- Una vez aprobados los programas de desarrollo urbano, dentro de los siguientes 30 días naturales, se publicará una síntesis en el Periódico Oficial "El Estado de Colima", en uno de los diarios de mayor circulación en la Entidad o Municipio, y se inscribirán en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio y en los registros de planeación de desarrollo urbano que corresponda. ARTICULO 74.- La autoridad que apruebe un programa de desarrollo urbano será responsable de gestionar su publicación y solicitar su inscripción ante el Registro Público de la Propiedad y el Comercio que corresponda. Son responsables del incumplimiento de esta disposición, las autoridades que expidan los programas de desarrollo urbano y no gestionen su inscripción, así como los jefes de las oficinas de registro que se abstengan de llevarla a cabo o la realicen con deficiencia. No se podrá inscribir ningún acto, convenio o contrato que no se ajuste a los dispuesto en esta Ley y en los programas de desarrollo urbano. ARTICULO 139.- El Registro Público de la Propiedad y del Comercio no inscribirá ningún acto, contrato o convenio, sobre transmisión de propiedad de inmuebles urbanos, si no se acompañan con el dictamen de vocación del suelo, a excepción de los casos previstos en el artículo anterior. ARTICULO 156.- Los bienes inmuebles declarados patrimonio urbano y arquitectónico, deberán inscribirse además en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio del Estado. ARTICULO 330.- Con base en el dictamen técnico el Cabildo acordará la incorporación municipal de la urbanización. Acordada la incorporación municipal el Ayuntamiento tramitará su publicación en el Periódico Oficial "El Estado de Colima". Tan pronto quede publicado el acuerdo de incorporación municipal, dentro de los siguientes diez días hábiles, la Dependencia Municipal enterará al Registro Público de la Propiedad y del Comercio, a fin de que procedan los traslados de dominio, así como a la autoridad correspondiente, para que proceda al reavalúo de la zona, en los términos de la legislación catastral. Si pasado el plazo las autoridades de Registro y Catastro no han sido enteradas por la Dependencia Municipal, el promovente podrá acudir ante ellas a fin de que conozcan de la incorporación municipal con los mismos efectos, en dicho caso el Registro Público de la Propiedad y del Comercio y la autoridad catastral harán saber al Ayuntamiento la negligencia de la Dependencia Municipal. ARTICULO 360.- El Ayuntamiento a través de la Dependencia Municipal, otorgará o negará la autorización de fusión, subdivisión o relotificación con fundamento en el dictamen y en caso afirmativo expedirá de inmediato el permiso correspondiente, previo pago del derecho que fije la Ley de Ingresos Municipal. La Dependencia municipal procederá a informar al Catastro y a el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de la nueva lotificación. ARTICULO 401.- Los Notarios y Corredores Públicos, los empleados del Registro Público de la Propiedad y del Catastro, se abstendrán de dar trámite a documentos, contratos o convenios que consignen operaciones que contravengan lo dispuesto en esta Ley. TRANSITORIO CUARTO.- Las obligaciones que establece la presente Ley a

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cargo del Registro Público de la Propiedad y de los Notarios Públicos, se harán efectivas a partir del momento en que se registre la zonificación correspondiente, determinando los usos, destinos y reservas de un centro de población, ya sea en forma total o para una zona específica del mismo. El Registro Público de la Propiedad, al practicar el acto de registro, informará mediante oficio, por esta única ocasión, al Colegio de Notarios del Estado, comunicación que además será publicada en el Periódico Oficial "El Estado de Colima".

Sin embargo, el Reglamento del Registro Público de la Propiedad y del Comercio para el Estado de Colima, cuya expedición es posterior a la Ley de Asentamientos Humanos, no menciona en su texto de 119 artículos, ni una sola palabra a las responsabilidades que tiene el registro hacia las disposiciones de tipo urbano, ni una sola palabra a las fincas de interés patrimonial, ni una palabra sobre el registro de los programas de desarrollo urbano, sobre la zonificación, sobre las disposiciones de uso del suelo que afecta a los predios, ni sobre las afectaciones o limitaciones que por efecto de los destinos manifestados en la zonificación urbana, se produzcan sobre los predios. Esta indiferencia hacia la responsabilidad de atender las necesidades de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, a través de establecer los adecuados usos y destinos del suelo, como lo señala la Constitución, solo nos hace patente por un lado, una falta de coordinación entre los diferentes sectores del gobierno estatal, en este caso las Secretarías de Finanzas y de Desarrollo Urbano, y por otra parte lo que sería más grave, una renuncia por parte del Estado a cristalizar esa facultad reguladora que le otorga la Ley fundamental. Sin embargo, y aparte de faltas de coordinación estatal o de intereses particulares, la Ley General de Asentamientos Humanos, ordenamiento federal reglamentario del párrafo tercero del artículo 27 de la Constitución, le señala a los registros públicos de los estados la obligación de registrar las disposiciones que derivan de la legislación urbanística. A ese efecto dedica los artículos 53, 54 y 55, que dicen lo siguiente: Artículo 53.- No surtirán efecto los actos, convenios y contratos relativos a la propiedad o cualquier otro derecho relacionado con el aprovechamiento de áreas y predios que contravengan ésta Ley, la legislación estatal en la materia y los planes o programas de desarrollo urbano. Artículo 54.- Los notarios y demás fedatarios públicos solo podrán autorizar escrituras de actos, convenios y contratos a que se refiere el artículo anterior, previa comprobación de la existencia de las constancias, autorizaciones, permisos o licencias que las autoridades competentes expidan en relación a la utilización o disposición de áreas o predios , de conformidad con lo previsto por ésta Ley, la legislación estatal de desarrollo urbano y otras disposiciones jurídicas aplicables; mismas que deberán ser insertadas en los instrumentos públicos respectivos. Artículo 55.- No surtirán efecto los permisos, autorizaciones o licencias que contravengan lo establecido en los programas de desarrollo urbano. No podrá inscribirse ningún acto, convenio, contrato o afectación en los registros públicos de la propiedad o en os catastros, que no se ajuste a lo dispuesto en la

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legislación de desarrollo urbano y en los planes y programas aplicables en la materia.

Ambos ordenamientos: el de catastro y el del registro público, requieren pues una profunda reforma, que incorpore las obligaciones registrales que implica la legislación urbanística. La Ley de Condominios La Ley de Condominios, reglamentaria del artículo 947 del Código Civil del Estado de Colima, es la veterana de las leyes vigentes en materia de desarrollo urbano. Aprobado el 5 de octubre de 1981, el decreto No 160 fue publicado del 31 de octubre de ese año, y rige desde hace veinte años la constitución de la propiedad en condominio en el estado. Muchas cosas han pasado en veinte años. El artículo 115 constitucional se reformó dos veces desde entonces, la Ley General de Asentamientos Humanos se reformó también dos veces en ese período. Se abrogó la Ley de Fraccionamientos y se expidió la Ley de Asentamientos Humanos y el Reglamento de Zonificación. Todos los Reglamentos de Construcciones existentes en el Estado (Colima, Manzanillo y Villa de Alvarez) fueron reformados durante ese tiempo. Sobra cualquier comentario para expresar el grado de desactualización de la Ley. Desde mi particular punto de vista, la desactualización más grande que tiene la Ley, se deriva de las autoridades competentes en la misma. A raíz de las reformas al artículo 115 y la municipalización de las acciones afectas a la construcción del habitat urbano, la Ley General de Asentamientos Humanos dice en la fracción X del artículo 9, sobre las atribuciones de los municipios: X.- Expedir las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales, planes o programas de desarrollo urbano y lasa reservas y destinos de áreas y predios;

Por lo que se entiende que debe ser la autoridad municipal quien autorice la constitución del régimen de propiedad en condominio, de acuerdo a los normas de construcción que ella misma ha establecido en su reglamento de construcciones. Resulta entonces urgente la reforma de esta Ley, para permitir que se cumplan los preceptos jurídicos que norman la materia.

LA EVOLUCION DE LA LEY DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Si hemos de hallar un común denominador en las paginas que hemos recorrido, éste debe ser el de la evolución, el del cambio. La sociedad va replanteando los lazos

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que mantienen congruentes sus sistemas de convivencia, y con ello las leyes van evolucionando hacia estadios mas adecuados para la comunidad. Así, a la Ley de Asentamientos Humanos que es vigente a partir de mayo de 1994 le corresponde irse adaptando a las condicionantes que le plantea la sociedad a la que rige. De esa forma, el 4 de octubre de 1997, a escasos tres años de su vigencia, la Ley experimentó su primer enmienda. En esa ocasión se reformaron los artículos 5, 21, 22, 34, 66, 135, 196, 197, 220, 221, 254, 261, 272, 273, 279, 282, 283, 286, 287, 288,289, 290, 291, 292, 293, 294, 303, 305, 306; 308, 309, 311, 313, 314, 316, 319, 328, 330; 333, 334, 336, 351, 356, 357 y 360; se adiciona un segundo y tercer párrafos al artículo 131; la fracción IV al artículo 138; el inciso g) a la fracción VIII del artículo 276; un segundo párrafo al artículo 349; un segundo párrafo, nueve incisos y un último párrafo al artículo 393; así como un segundo párrafo al artículo 403. Ningún cambio en la legislación federal, o en las condicionantes de la materia a regular motivó la reforma de 1997, sino como se expone en la motivación de la reforma, se intento precisar y aclarar los aspectos de la Ley que en sus primeros tres años fueros sujetos de perfección. A fin de llevar a cabo la reforma, de la misma manera que en se elaboración, fue muy importante la etapa de consulta, sobre todo con los actores más importantes de la materia que se ordena. Reproduzco aquí algunos de los considerandos más importantes de la motivación, a fin de que quede explicado el sustento de la reforma: TERCERO.- Que durante el tiempo en que se ha venido aplicando el citado ordenamiento legal, ha cumplido con los propósitos que motivaron su expedición; sin embargo, es una realidad que como todo cuerpo normativo debe actualizarse o realizarse los ajustes necesarios para que responda a las expectativas requeridas, y en materia de vivienda ha sido propósito especial del Ejecutivo Estatal, impulsar las acciones tendientes a simplificar la incorporación del suelo para la vivienda, sin menoscabo del ordenamiento urbano, considerando que la vivienda es una necesidad básica cuya satisfacción condiciona la alimentación, la salud y la educación, y es un elemento clave del desarrollo social, como se plasma en el Plan Estatal de Desarrollo 1992-1997. CUARTO.- Que mediante los convenios de la Alianza para la Vivienda, el Gobierno del Estado, los diez Ayuntamientos, los representantes de las asociaciones, cámaras, colegios y demás asociaciones de los sectores social y privado, se comprometieron con el Ejecutivo Federal a promover reformas legislativas que lleven como propósito facilitar la producción de vivienda de interés social. QUINTO.- Que en la iniciativa materia de este dictamen se tomaros en cuenta las propuestas de los promotores de la vivienda, del Instituto de Vivienda del Estado, de la Delegación Estatal de la Secretaría de Desarrollo Social, de la Secretaría de Desarrollo Urbano, del Colegio de Notarios, así como de la Comisión Estatal de Desarrollo Urbano, órgano consultivo y de participación social del Ejecutivo Estatal.

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SEXTO.- Que las reformas, entre otros aspectos relevantes, tienen como propósito precisar las atribuciones técnicas y administrativas que deben ejercer los ayuntamientos a través de la dependencia municipal competente en materia de desarrollo urbano; para ese efecto, se trasladaron al artículo 22, las atribuciones que corresponden a dicha dependencia y que se encontraban insertos en el artículo 21 de la Ley de Asentamientos Humanos, del cual se derogaron diversas fracciones con esa finalidad; cambiar la denominación de proyecto definitivo por el de proyecto ejecutivo, que constituye una definición más apropiada para evitar las confusiones que en la práctica ha venido generando aquella denominación al no dar clara idea del carácter técnico ejecutorio de dicho proyecto, que está condicionado a las disposiciones del Programa Parcial previamente autorizado. A efecto de garantizar la participación de la sociedad en la formulación de proyectos de programas de desarrollo urbano, se especifica claramente el procedimiento que se sigue a fin de impulsar y promover los mecanismos de consulta. Se establece un parámetro más equitativo en cuanto al monto de la fianza que deben otorgar los urbanizadores para iniciar la promoción de venta de lotes o fincas antes de concluir las obras y obtener la incorporación municipal, precisandose que la autorización respectiva la emitirá la dependencia municipal; asimismo, los urbanizadores podrán iniciar trabajos preparatorios una vez que tengan autorizado por el Cabildo el Programa Parcial de Urbanización, permiténdose con ello la agilización de la obra en tanto que se concluyen los trámites administrativos; se incorpora en el artículo 351 el monto de la fianza que debe otorgarse en los casos establecidos en este ordenamiento, quedando así cubierta la laguna legal existente, estableciéndose igualmente, requisitos especiales que deben cubrirse a los casos de aprovechamiento urbano de tipo campestre, granjas, turísticos y todos aquellos que se encuentren fuera de la estructura urbana, o que así quede establecido en su Programa Parcial correspondiente. Con el propósito de proteger la rentabilidad de la actividad agropecuaria, se difieren los aspectos relativos a las subdivisiones y relotificaciones, precisándose los requisitos que actualmente deben observarse para otorgarlos. Se amplían las facultades de los Notarios Públicos para el efecto de que puedan autorizar escrituras de fusión de predios, cuando no implique cambio de uso; y se establece el procedimiento para llevar a cabo la intervención administrativa de las empresas que ejecuten acciones, obras y servicios en materia de desarrollo urbano, sin cumplir con los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables.

Como se ve en la motivación de la reforma, ésta tiende básicamente a clarificar los trámites a fin de que los procesos de autorización, al ser más claros sean también más ágiles. Se le ofrece a los particulares canales más claros para conducirse cuando las autoridades emiten resultados diferentes a sus intereses, y se establece un procedimiento más claro para favorecer la participación social, en la elaboración de los instrumentos de planeación.

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Otro aspecto importante de la reforma es que se detalla con precisión cual debe ser el procedimiento para llevar a cabo la intervención administrativa de desarrollos inmobiliarios que se estén llevando a cabo infringiendo las leyes, y cuales son las autoridades que tienen que actuar, siempre en defensa de los afectados que adquirieron un predio o edificación de buena fe.

LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES RECIENTES La legislación federal en materia de Desarrollo Urbano y Asentamientos Humanos no se ha modificado desde 1993, no así la Constitución Política Federal, para la cual el Congreso de la Unión aprobó una reforma al artículo 115 que fue publicada en el Diario Oficial el 23 de diciembre de 1999. Para comprender mejor la profundidad de la modificación y lo que ésta puede afectar a la legislación estatal en materia de desarrollo urbano, transcribo el texto completo del artículo resaltando con cursiva las adiciones o reformas: Art. 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre aquél y el gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el período inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el período inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el período inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio. Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan. Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su

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suplente, o se procederá según lo disponga la ley. En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores. II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad. b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución. d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio público municipal cuando al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes. Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquellos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

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III.- Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, trata-miento y disposición final de sus aguas residuales; b) Alumbrado público. c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito, e i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto en las leyes federales y estatales. Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les corresponda. IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios a favor de persona o institución alguna respecto de las dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

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Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. V.- Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señala-dos en el párrafo Tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. VII. La policía preventiva municipal estará al mando del Presidente Municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente; y VIII.- La leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

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Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

Ahora bien, cómo puede afectar esa reforma disposiciones de carácter urbano: Al declararse en la fracción I que "Las competencias que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerán por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre aquél y el gobierno del Estado", la participación del Estado en la administración de servicios públicos municipales, puede darse en dos supuestos: 1. El caso "excepcional" cuando "la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlo", (frac. II-d); 2. El caso de coordinación y asociación "para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones" (frac. III, último párrafo) Al suprimirse del primer párrafo de la frac. III la expresión "con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes", hace necesario que la participación del Estado se requiera y fundamente en un convenio aprobado por las dos terceras partes del cabildo. Desde luego, con esta reforma constitucional será necesario revisar la leyes donde se crean organismos como el CIAPACOV o FIMAGA. En relación con el manejo de la Zona Metropolitana es necesario avanzar en la formalización del convenio que debe celebrarse entre el Gobierno del Estado y los Gobiernos Municipales para operar la Zona Conurbada de Colima-Villa de Alvarez y precisar las funciones y servicios que se administrarán en forma coordinada, como sería el caso de la policía, la CIAPACOV, la disposición final de los residuos solidos, y en su momento la recolección misma. La modificación al párrafo segundo del inciso c) de la fracción IV, señala que “sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público”, lo que significa que el ayuntamiento estará en condiciones de exigir a paraestatales como PEMEX, CFE y las instalaciones portuarias, no solamente que cubran el impuesto predial y el impuesto sobre transmisiones patrimoniales, sino que tramiten conforme a la ley, las licencias de construcción correspondientes a las obras que para su servicio ejecutan. El 30 de septiembre del año 2000, el Congreso del Estado aprobó el decreto No 310, mediante el cual se modifican adicionan y derogan varios artículos de la Constitución Política del Estado, entre ellos el artículo 87, que es donde se señalan las

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disposiciones del artículo 115 federal. En dicha reforma, se adoptan los cambios que ya vimos a la ley estatal. El decreto se publicó en el Periódico oficial correspondiente también al 30 de septiembre del 2000. El Artículo Transitorio Segundo del decreto, señala que el Congreso local llevará a cabo las reformas a las leyes secundarias a mas tardar el 31 de marzo del 2001.

LA TAREA PARA MAÑANA Es buen momento para plantear la segunda reforma a la Ley de Asentamientos Humanos del Estado, que aunque no se opone a ninguna de las modificaciones constitucionales, bien podría hacer mayor énfasis en algunos aspectos, y aprovechar el cambio para corregir algunos defectos de funcionamiento. En ese sentido sería interesante considerar los siguientes puntos: • Con fundamento en la reforma del artículo 115, replantear las facultades del Ayuntamiento, sobre todo en todo lo referente a la zonificación del territorio, por ejemplo el establecer el límite del centro de población, que la Ley señala como facultad del Congreso. • Ampliar los términos de responsabilidad de los órganos de participación social, a fin de que éstos puedan ejecutar las obras financiadas con recursos producto de la colaboración de los vecinos. • Manifestar la obligación que tiene el ejecutivo de publicar en el Periódico Oficial, TODAS las disposiciones que expida el Ayuntamiento con respecto a la zonificación del territorio. • Profundizar en el tema de la Conurbación intermunicipal, a la luz de la reforma al artículo 115. • Reformar el capítulo del patrimonio urbano arquitectónico, para hacerlo congruente con la normatividad del Reglamento de Zonificación, y la tipificación de áreas de preservación histórica, cultural y de protección a la fisonomía. • Llamar por su nombre a las acciones financiadas por Plusvalía, en vez de “acciones por cooperación y mejoras” que más parece una causa de beneficencia pública que un impuesto por la plusvalía que adquieren los predios por causa de la ejecución de una obra pública, como se aclara en el artículo 228. • Señalar con claridad aquellos casos en que no es necesario el Programa Parcial de Urbanización, dejando establecido con claridad las responsabilidades en que se incurre, con respecto de las zonas de cesión para destinos y las vías públicas, cuando se urbaniza un predio sin programa parcial. • Manifestar de una manera contundente que las autoridades federales, estatales y municipales son las únicas que tienen capacidad para regularizar la tenencia del suelo en un predio, y las únicas que pueden promover la urbanización progresiva en un desarrollo habitacional. • Eliminar el concepto de municipalización. La autoridad municipal estará obligada a prestar los servicios urbanos, una vez que el predio cuente con incorporación municipal y proceda el reavalúo catastral y cada lote inicie su pago de impuesto

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predial como lote urbano. • Precisar cuando las áreas de cesión para destinos pueden no ser exigidas, como por ejemplo en desarrollos campestres, y dejar claramente estipulado las bases mediante las que éstas se pueden pagar o permutar, cuando se trate de desarrollos urbanos. • En atención al inciso c), de la fracción V, que dice “Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial”, señalar las bases para que esta intervención se lleve a cabo. • Crear la figura de “Procuraduría del Desarrollo Urbano” como apoyo técnico del tribunal de lo contencioso administrativo, siempre que se establezca alguna controversia de orden urbano. En estos temas es importante reflexionar de cara a una reforma, en el seno de foros plurales de participación, para que tanto los especialistas como los promotores, académicos y grupos interesados tengan la oportunidad de expresarse, para que el resultado final sea producto del ejercicio democrático, en el que se deben discutirse las leyes que en el futuro nos van a afectar a todos y van a ir poco a poco modelando el rostro de nuestras ciudades.

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